II SA/Kr 1143/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. P. kwotę10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 1995 r. znak [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) oraz art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na wniosek J.G. , Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał K. i J.P. wykonanie przymusowej rozbiórki betonowego zbiornika na nieczystości o wymiarach 2,0 x 2,0 m samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] w S. , wyznaczając termin zakończenia robót na dzień 30 marca 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał, że opisany wyżej zbiornik został zrealizowany w miesiącach marzec - maj 1995 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Każdy zrealizowany samowolnie obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Organ nie może uchylić się od wydania decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem obowiązujące prawo nie przewiduje procedur legalizacyjnych w odniesieniu do samowoli budowlanej. W odwołaniu od tej decyzji J.P. podniósł, że wykonanie zbiornika na nieczystości zostało zalecone przez przedstawiciela Urzędu Gminy w G. . Nikt z urzędu nie zawiadomił inwestorów, że na wykonanie zbiornika konieczne jest pozwolenie na budowę. Zbiornik na nieczystości został wybudowany w miejsce starego zbiornika o tych samych wymiarach, który był zbudowany pod koniec lat siedemdziesiątych wraz z domem i uległ częściowemu zniszczeniu. Skarżący podkreślił przy tym że nowy zbiornik spełnia wszystkie wymagane przepisami normy. Decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na ustalenia dokonane w czasie wizji lokalnej w dniu [...] września 1995 r. Stwierdzono wówczas samowolne wykonanie zbiornika na nieczystości. Zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego zbiornik jest budowlą, której realizacja wymaga wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 32 i 33 prawa budowlanego. J.P. pozwoleniem takim nie dysponuje i dlatego należało wydać nakaz rozbiórki, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego J.P. , domagając się jej uchylenia. W skardze J.P. powtórzył, że nowy zbiornik zastąpił przeciekający zbiornik na nieczystości, wybudowany wraz z domem mieszkalnym i użytkowany od 1981 r. zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie. Skarżący uznał taką wymianę zbiornika za jego kapitalny remont, na który nie potrzebował pozwolenia na budowę. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagą na swoją trudną sytuację majątkową (zarówno on, jak i jego żona są rencistami) i podniósł, że bezsensowne jest wyburzanie zbiornika na nieczystości, który i tak będzie musiał powstać w tym samym miejscu, co narazi rodzinę na niepotrzebne koszty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W okresie od [...] lipca 1996 r. do [...] listopada 2008 r. postępowanie sądowoadministracyjne było w niniejszej sprawie zawieszone. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. skarżący oświadczył, że przedmiotowy zbiornik w dalszym ciągu stoi, a skarżący nadal domaga się uchylenia decyzji o jego rozbiórce. Dodatkowo oświadczył, że w gminie powiedzieli mu, że zbiornik na nieczystości musi być szczelny i dlatego dokonał remontu zbiornika, wykorzystując przy tym częściowo materiał z poprzedniego zbiornika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania, stąd konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Organ l instancji nie wyjaśnił, do której kategorii obiektów budowlanych zalicza się przedmiotowy zbiornik na nieczystości, ani też z czego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed jego realizacją. Wojewoda , nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska stwierdził, że zbiornik jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. W ocenie Sądu klasyfikacja ta jest nieprawidłowa. Zbiornik na nieczystości mieści się w definicji urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym, podanej w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Zgodnie z tą definicją urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym są "urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Taki zbiornik nie jest więc samodzielnym obiektem budowlanym - budowlą, lecz częścią obiektu budowlanego tj. domu mieszkalnego, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 "a" pod pojęciem obiektu budowlanego rozumie się budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Wojewoda uznał też, że realizacja przedmiotowego zbiornika wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 i 33 prawa budowlanego. Tymczasem powołane przepisy w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulowały procedurę wydawania pozwoleń na budowę (konieczność uzyskania wymaganych przepisami uzgodnień, obowiązek złożenia wniosku wraz innymi dokumentami, możliwość uzyskania pozwolenia na całość bądź część zamierzenia budowlanego). Żaden z dwóch powołanych przez Wojewodę przepisów nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia w odniesieniu do przedmiotowego zbiornika na nieczystości. Źródłem tego obowiązku - zarówno w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i obecnie - jest art. 28 prawa budowlanego, który stanowi: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Art. 29 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy w brzmieniu na dzień rozstrzygania sprawy zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wykonanie robót budowlanych polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast". Pojęcie remontu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego definiował wówczas jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji". Trzeba przy tym pamiętać o klasyfikacji robót budowlanych, wprowadzonej przez art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 omawianej ustawy, zgodnie z którym w pojęciu tym mieści się budowa (rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Organy obu instancji, choć nie stwierdziły tego wprost, zakwalifikowały wykonane prace budowlane jako budowę tj. wykonywanie obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu. W aktach postępowania znajdowały się jednak dowody na okoliczność, że zbiornik na nieczystości nie był całkowicie nowym elementem zagospodarowania nieruchomości, lecz zastąpił używany wcześniej, nieszczelny zbiornik. W szczególności w protokole oględzin z dnia [...] września 1995 r. znajduje się stwierdzenie, że zbiornik na nieczystości, będący przedmiotem postępowania, został wykonany "w miejscu starego osadnika z kręgów betonowych". W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 1995 r. J.P. oświadczył, że zbiornik ten został wykonany w miejscu starego zbiornika, istniejącego od 17 lat, a na rozprawie przed sądem w dniu 23 grudnia 2008 r. stwierdził, że do remontu wykorzystał częściowo materiały z poprzedniego zbiornika. Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że w niniejszej sprawie mogło dojść do wykonania remontu starego zbiornika na nieczystości. Tymczasem organy obu instancji bez dokładnego wyjaśnienia rodzaju wykonanych robót budowlanych oraz bez wskazania prawidłowej podstawy prawnej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę orzekły o nakazie rozbiórki jako sankcji za naruszenie tego obowiązku. W ponownym postępowaniu właściwy organ powinien wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, przede wszystkim to, czy w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z budową, czy z remontem obiektu, a w szczególności czy wykonane roboty polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego i nie stanowiły bieżącej konserwacji. Przy rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić zmianę stanu prawnego od czasu wydania zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).