II SA/Kr 1143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości skargę oddala Wójt Gminy C. decyzją z dnia 15.04.2010r., znak: [....] orzekło odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z dnia 20.10.2005r., znak: [....] w sprawie zatwierdzenia, na wniosek J.C. i K.C. , podziału dz. ew. nr [....] , obj. Kw. Nr [....] , położonej we wsi [....] na nowe działki ew. nr [....],[....],[....], , w wyniku, którego to podziału dz. ew. nr [....] o pow. 0,01 ha wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi gminnej przeszła z mocy prawa na własność gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji wyjaśnił, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest możliwa wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewidzi pewien "luz decyzyjny", gdyż tylko w jego obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny strony może doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto, możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, z udziałem tych samych stron, a obecnie nie zmienił się wprawdzie obowiązujący stan prawny, lecz zmieniły się strony postępowania, gdyż są nimi dodatkowo M.P. i J.P. oraz Gmina C. Organ l instancji uznał również, że przesłanką negatywną zastosowania art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznych zawarty w przepisach szczególnych. W art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewidział żadnego "decyzyjnego luzu" w zakresie decydowania o własności gruntów wydzielonych pod cele publiczne. W ocenie organu l instancji decyzja wydana w trybie cyt. przepisu jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda nie może skutkować możliwością zmiany takiej decyzji. Od powyższej decyzji odwołali się K.C. i J.C. oraz M.P. i J.P. zarzucając obrazę prawa materialnego, a to art. 98 i art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 2 oraz art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez przyjęcie niemożności stosowania art. 155 kpa, mimo niezrealizowania celu dla którego dokonano przejęcia nieruchomości i wobec braku zdatności gruntu pod jakiekolwiek poszerzenie drogi, co przyznał zarządca tej drogi. Odwołujący się zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego t.j. art. 105 § 1 kpa oraz art. 155 kpa i nast., pomimo, że zgromadzone dowody dają podstawę do uwzględnienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 08.06.2010r., znak: [....] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 15.04.2010 r.. Organ ustalił, że decyzją z dnia 20.10.2005r., znak: [....] Wójt Gminy C. zatwierdził na wniosek J.C. i K.C. projekt podziału ich działki ew. nr [....] , położonej w [....] . W wyniku zatwierdzonego podziału dz. ew. nr Sygn. akt: II SA/Kr 1143/10 [....] o pow. 0,01 ha wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi gminnej przeszła z mocy prawa na własność gminy. Pismem z dnia [....] .2008r. K.C. i J.C. poinformowali Wójta Gminy C. , że wobec niemożności porozumienia się w kwestii odszkodowania za działkę ew. nr [....] oczekują na przywrócenie własności w/w działki sprzed podziału. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy C. decyzją z dnia 15.06.2009r, znak: [....] orzekł o odmowie dokonania zwrotu ww. nieruchomości. Na skutek złożonego przez strony odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 12.10.2009r. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że organ l instancji nie wyjaśnił, jakie przepisy stanowiły podstawę prawną do załatwienia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ l instancji wezwał strony do sprecyzowania żądania, co też zostało uczynione pismem z dnia 02.02.2010r., w którym wnioskodawcy J.C. i K.C. stwierdzili, że ich żądanie jest oparte na przepisie art. 155 kpa, z przyczyn powołanych w ich poprzednich pismach i wywodach. Decyzją z dnia 15.04.2010r., znak: [....] Wójt orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20.10.2005r., znak: [....] w sprawie zatwierdzenia podziału dz. ew. nr [....] , obj. Kw Nr [....] , położonej we wsi Wielopole na nowe działki ew. nr [....],[....],[....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniło, że konstrukcja przepisu art. 155 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Możliwość uwzględnienia wniosku o zmianę bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa uzależniona jest od zgodności żądania strony z obowiązującymi przepisami oraz oceny wymagań interesu społecznego oraz słusznego, a więc zgodnego z prawem, interesu strony. Przepis ten pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmianie albo uchyleniu decyzji. W ocenie Kolegium, organ l instancji słusznie zważył, że wprawdzie nie uległ zmianie stan prawny, jednakże obecnie uległ zmianie krąg stron postępowania, co wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydawania decyzji o podziale właścicielami działki ew. nr [....] byli państwo K.C. i J.C. , a obecnie właścicielami wydzielonej dz. ew. nr [....] są M.P. i J.P. , natomiast K.C. i 2 Sygn. akt: II SA/Kr 1143/10 J.C. są właścicielami tylko dz. ew. nr [....] . Działka ew. nr [....] po zatwierdzeniu podziału, stała się natomiast z mocy prawa własnością Gminy C. Kolegium wyjaśniło również, że przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego też względu SKO uznało, że podnoszone przez stronę zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej w postępowaniu prowadzonym w powyższym trybie pozostają dla rozstrzygnięcia ich wniosku bez istotnego znaczenia. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony zarzut stron dotyczący niezrealizowania celów, dla których dokonano przejęcia nieruchomości i braku zdatności gruntu pod jakiekolwiek poszerzenie drogi, co przyznał zarządca tej drogi. SKO stwierdziło także, że organ l instancji słusznie uznał, że przesłanką negatywną zastosowania art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznych zawarty w przepisach szczególnych. W art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewidział żadnego "luzu decyzyjnego " w zakresie decydowania o własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. Decyzja wydana w trybie cyt. przepisu jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda nie może skutkować możliwością zmiany takiej decyzji. Przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę dokonane w trybie art.98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Nie jest zatem możliwa zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem stron, gdyż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Decyzją z dnia 01.07.2010r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uzupełniło decyzję z dnia 08.06.2010r, znak: [....] o pouczenie, iż decyzja powyższa może być zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K.C. i J.C. . Zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego: art. 98 i nast. oraz art. 136 ust.1 i 3, art. 137 ust. 2 i art. 139 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie niemożności stosowania art. 155 kpa .Skarżący zarzucili ponadto obrazę przepisów prawa procesowego, a to art. 105 § 1 i art. 155 kpa albowiem przepis ten nie ustanawia warunku, aby każda strona nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Stwierdzili, że SKO nie odniosło się w całości do ich zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy C. , które to naruszenie legło u podstaw niesłusznego przyjęcia przeszkody w postaci braku tożsamości podmiotów w 3 Sygn. akt: II SA/Kr 1143/10 osobach córki i zięcia M.P. i J.P. , którzy wyrazili zgodę na zmianę decyzji i "ustalenie niemożności uchylenia poprzedniej decyzji o przejęciu ...". Skarżący zarzucili również, że nie ustosunkowano się do ich alternatywnego wniosku o wzruszenie decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa, jak również nie rozważono możliwości zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej działki wobec braku realizacji celów, dla których wywłaszczenie nastąpiło, tym bardziej, że działka [....] zagospodarowana jest przez nich w sposób trwały (istotne elementy infrastruktury jak szambo, utwardzone wjazdy, bramy, bramki, ogrodzenie i in.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium, nieuzasadniony jest zarzut stron dotyczący niezrealizowania celów, dla których dokonano przejęcia nieruchomości i braku zdatności gruntu pod jakiekolwiek poszerzenie drogi. Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30.04.2008r., sygn. akt II SA/Gd 787/07 - publ. LEX nr 518791, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją, decyzja wydana na jego podstawie może więc dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Nie jest dopuszczalne - w ocenie Sądu -dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa z powodu niewykonania decyzji i niemożności zrealizowania uprawnień w niej określonych. W ocenie Kolegium organ l instancji słusznie również uznał, że wprawdzie nie uległ zmianie stan prawny, jednakże obecnie uległ zmianie krąg stron postępowania, co wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Odnosząc się do zarzutu alternatywnego wzruszenia decyzji w trybie art. 156 kpa Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [....] .2010r. K.C. sprecyzowała, że żądanie oparte jest na przepisie art. 155 kpa, a przepis art. 156 kpa wskazany został jako podstawę alternatywnego żądania na wypadek uznania przez gminę niemożności zadośćuczynienia ich wnioskowi. W świetle tak sprecyzowanego żądania obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 155 kpa, gdyż tylko w ten sposób można było stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Organ, do którego wpływa wniosek, nie może bowiem w trybie pozaprocesowym informować strony, czy jej żądanie jest uzasadnione, czy też nie. Jego obowiązkiem jest przeprowadzenie stosownego postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji (w tym przypadku w trybie art. 155 kpa), która w sposób wiążący odniesie się do przedmiotu postępowania. Kolegium wyjaśniło dalej, że alternatywny wniosek strony o rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 156 kpa, może zostać rozpatrzony, jeżeli strona potwierdzi w tym zakresie swoją wolę składając wniosek do właściwego organu. Sygn. akt: II SA/Kr 1143/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za niezasadną. Zgodnie z treścią art. 155 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (zgodnie z wnioskiem J.C. i K.C. ), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy administracji publicznej postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone decyzje wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, przy czym "nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć szeroko. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W rozpatrywanej sprawie organy słusznie zważyły, że wprawdzie nie uległ zmianie stan prawny, jednakże obecnie uległ zmianie krąg stron postępowania, co wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu wydawania decyzji o podziale właścicielami działki ew. nr [....] byli K.C. i J.C. , a właścicielami działek powstałych po podziale działki są obecnie: dz. ew. nr [....] – M.P. i J.P, dz. ew. nr [....] – K.C. i J.C. , a działki ew. nr [....] - gmina C. Sygn. akt: II SA/Kr 1143/10 Kolegium prawidłowo też stwierdziło, że ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, z punktu widzenia istnienia przesłanek z art.155 kpa, to podnoszone przez strony zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej (m.in. niewypłacenie odszkodowania, nieposzerzenie drogi) w tym postępowaniu nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia ich wniosku o uchylenie decyzji podziałowej. Prawidłowo również Kolegium i organ l instancji uznały, że przesłanką negatywną zastosowania art. 155 Kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznych zawarty w przepisach szczególnych - w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości w zakresie decydowania o własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. Przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę dokonane w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd nie podzielił oceny skarżących, iż SKO nie odniosło się w całości do ich zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy C. Organ odwoławczy odniósł się bowiem zarówno co do kwestii braku tożsamości stron niniejszego postępowania i postępowania podziałowego, ustosunkował się co do alternatywnego wniosku o wzruszenie decyzjr dv trybie art. 156 § 1 kpa, jak również - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, że z powodu niewykonania decyzji i niemożności zrealizowania uprawnień w niej określonych nie jest dopuszczalne dokonywanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Dodać jedynie można, że działka nr [....] nie została wywłaszczona w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego brak realizacji celów, dla których, zdaniem skarżących, "wywłaszczenie" nastąpiło oraz zagospodarowanie działki, nie ma żadnego znaczenia dla uzasadnienia zmiany decyzji w trybie art.155 kpa. Działka nr [....] stała się własnością gminy z mocy samego prawa po podziale działki nr ewid. [....] zainicjowanym wnioskiem skarżących, znających stan zagospodarowania części działki odpowiadającej po podziale działce nr [....] (k.57 akt sąd.). Zauważyć ponadto należy, iż przeniesienie własności działki nr [....] na własność córki i zięcia skarżących czyni dodatkowo niemożliwym, ze względów wyżej podniesionych (= brak tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej), uwzględnienie wniosku skarżących -zarówno o uchylenie decyzji w całości (vide :k.24 akt adm. l inst. ), gdyż nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego działki nr ewid. [....] , jak i - w części gdyż podział w trybie art.98 ww. ustawy nie ma na celu wydzielenia działek w celach prywatnych (a do tego zmierza wniosek skarżących tj. chcieliby aby działka [....] została własnością M.P. i J.P. , a pozostałe działki powstałe w wyniku podziału były ich własnością , vide :k.30 akt adm. l inst.). 6 Sygn. akt: II SA/Kr 1143/10 Z tego względu uznać należy, że zaskarżona decyzja SKO w N. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy C. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 20.10.2005r. znak: [....] w sprawie zatwierdzenia, na wniosek J.C. i K.C. , podziału działki ew. nr [....] , jest zgodna z prawem. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).