II SA/Kr 1145/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Elżbieta Kmiecik (del.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala Decyzją z [...] r., nr [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] od decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, Obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, póz, 2603 z 2004 r, - tekst jednolity z późn, zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku Spółdzielni Mieszkaniowa im. [...] w [...] z dnia [...] r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust 1 i 5 w związku z art. 240 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - za nieruchomość oznaczoną, jako działki nr [...] ,obr [...] jedn. ewid. [...], m. [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz wnioskodawcy odszkodowania m. in. za przedmiotową nieruchomości. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w [...] Wojewoda [...] decyzją z [...] r, nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji stwierdzając, że Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. jest wyłączony od rozpoznania sprawy odszkodowania za przedmiotowe wnioskiem nieruchomości, bowiem ich właścicielem jest Gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. 2 Starosta [...] zaskarżoną decyzją orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ustalając na podstawie ujawnionego wpisu w [...] iż stanowią one własność Gminy [...] i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...], Zgodnie z odpisem z tej księgi, wymieniona działka zostały oddane wraz z innymi nieruchomościami w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] na cele realizacji budowy osiedla "[...]", w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] r., nr [...]..Z przeprowadzonej przez Starostę analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej wynika, że: przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku podziału działki nr [...]o pow. [...] ha położonej w obr. [...] jedn. ewiden. [...], m. [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha zgodnie z planem podziału zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] i weszła w skład ulicy [...]. Starosta [...] wykazał, że roszczenie nie mogło być uwzględnione z braku koniecznych przesłanek ustawowych gdyż prawo użytkowania wieczystego nie zostało wywłaszczone, a zatem brak podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania, za urządzenie ulicy. Nie można też obecnie uregulować stanu prawnego zajętych działek pod ulicę gdyż cel publiczny został już zrealizowany . Wywłaszczenie bowiem ma dopiero umożliwić realizację celu publicznego, nie może zaś służyć do uregulowania stanu prawnego jeżeli cel publiczny został już na nieruchomości zrealizowany, Regulacja stanu prawnego nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym może nastąpić tylko w drodze czynności cywilnoprawnej; rozwiązania użytkowania wieczystego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, im. [...], zarzucając organowi l instancji obrazę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada. 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r, Nr 141, póz, 1492), jak również obrazę Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz obrazę przepisów k.p.a. Jednocześnie odwołująca się Spółdzielnia złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § l pkt 4 kpa do czasu wydania i uprawomocnienia się decyzji wydawanej przez Wojewodę [...], a stwierdzającej deklaratoryjnie, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania przeszły na własność Gminy [...] i przestały być w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w trybie art. 73 ust. z dnia 13. 10. 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy 3 reformujące administrację publiczną. Odwołująca się Spółdzielnia podniosła z naciskiem, że nie może być takiej sytuacji, by pozbawiono użytkowania wieczystego jego prawa użytkowania bez należnego mu odszkodowania. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą) " wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw", Z kolei stosownie do przepisu art. 112 ust. 2 tej ustawy, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości". Przepis art. 112 ustawy, pozwala na określenie na jego podstawie ogólnej konstrukcji wywłaszczenia; 1) wywłaszczenie jest instytucją prawną dotyczącą nieruchomości polegającą na odjęciu własności nieruchomości, ograniczeniu tego prawa lub zniesieniu innego prawa rzeczowego na nieruchomości, 2) może nastąpić jedynie na rzecz określonego kręgu podmiotów, 3) nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna i tylko na określone w ustawie cele, 4) nieruchomość wywłaszczona w zasadzie nie może być użyta na inne cele niż te, na które została wywłaszczona, 5) wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (art. 128 ust l ustawy), 6) zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej, która wywołuje bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, określone w tym przepisie; decyzja administracyjna jest więc zdarzeniem prawnym prawa cywilnego, 7) wywłaszczenie jest środkiem ultima ratio, który jest dopuszczalny, tylko wówczas, gdy konkretna nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej. Wywłaszczenie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami -komentarz" - G, Bieniek i in.; wyd. LexlsNexis 2005). W kontekście wyżej cytowanych przepisów ustawy Wojewoda stwierdził, iż przesłanki instytucji odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną zostały jednoznacznie określone tj. ustalenie odszkodowania może nastąpić wtedy, gdy zostało odjęte prawo własności (lub też prawo użytkowania wieczystego,). Akt ten został dokonany w 4 postępowaniu administracyjnym w formie decyzji oraz gdy z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła osoba uprawniona do takiego roszczenia, Niespełnienie powyższych warunków powoduje niemożność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W chwili obecnej zgodnie z odpisem z księgi wieczystej [...] działka nr [...], nr [...], nr [...] i m [...], Obr. [...] Jedn. ewid, [...] m, [...] stanowią własność Gminy [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...]. Przedmiotowe nieruchomości zostały faktycznie zajęte pod budowę i urządzenie ulicy [...], Nie zachodzą jednak przesłanki do ustalenia odszkodowania za działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], ponieważ w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, a w oparciu o literaturę prawną należy stwierdzić, że "odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (.. ) powstaje ex legę z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości" (,, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - T. Woś; Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis), W przypadku braku takiej decyzji wywłaszczeniowej roszczenie o ustalenie odszkodowania w trybie omawianych przepisów, za wywłaszczoną nieruchomość nie jest zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] w całości, zarzucając jej; - obrazę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2004 r. Nr 141, póz, 1492/, a zwłaszcza art. 98 ust. 1,2,1 3 art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 128 oraz mylną interpretację tych przepisów, a także obrazę art. 73 ust, 1,3,4 przepisów ustawy z dnia 13. 10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /DZ, U, Nr 133 póz. 872/ przez nie zastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do wniosku, że odszkodowanie za odjętą nieruchomość użytkownikowi wieczystemu przysługuje tylko w przypadku wydania uprzedniej decyzji wywłaszczeniowej, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji; naruszenie przepisów postępowania, 5 a zwłaszcza art. 35 par 1 12 k.p.a. przez nadmierną przewlekłość postępowania oraz art. 62 k.p.a. przez - rozczłonowanie jednego wniosku na kilka postępowań prowadzonych odrębnie, co doprowadziło do zaciemnienia i zbędnych komplikacji, mimo że prawa strony skarżącej wynikają z tej samej podstawy prawnej, a do rozpoznania sprawy właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Ponadto niezależnie od uprawnień wynikających z prawa o gospodarce nieruchomościami , strona skarżąca wyprowadza swoje prawo do uregulowania stanu prawnego tj. ustalenia odszkodowania i jego wypłaty z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10. 1998 r. ustawy reformującej /..../, gdyż wypełniła warunki wymienione w tym przepisie, bowiem złożyła wniosek przed dniem 31. 12. 2005 r., zaś w dniu 31 grudnia 1998 r., nieruchomość, co do której przysługuje jej prawo wieczystego użytkowania była zajęta pod drogę publiczną, czyli była we władaniu samorządu terytorialnego. Ten sam organ który wydał zaskarżoną decyzję miał wydać na wniosek właściwego zarządcy drogi decyzje, która stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia praw na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, W odpowiedzi na skargę organ pozostawił pozostawił rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje organów pierwszej i drugiej instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem postępowania przed tymi organami była kwestia "uregulowania stanu prawnego i odszkodowania" za nieruchomości pozostające w wieczystym użytkowaniu skarżącej, na których wybudowano ul. [...] w [...], Bezsporne w sprawie są główne fakty i okoliczności, a w szczególności, iż; m.in. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w latach 60- tych ubiegłego wieku na rzecz Skarbu Państwa, na cele budownictwa mieszkaniowego. Cele te miała realizować Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydanej na jej rzecz. Umową - aktem notarialnym z dnia [...]1968 r. [...]. Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przedmiotową nieruchomość, na cele budowy osiedla [...]. 6 Nieruchomość ta została objęte komunalizacją i obecnie stanowią własność Gminy [...], a pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...], co znajduje potwierdzenie w opisach z ksiąg wieczystych. Także bezsporną jest okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod budowę i urządzenie ulicy pod nazwą [...], Ulica ta faktycznie istnieje, a w dacie [...] r. pozostawała we władaniu Gminy [...], Prawo użytkowania wieczystego nie zostało wywłaszczone w związku z budową ulicy, dlatego też skarżący domagał się "uregulowania stanu prawnego i odszkodowania ". Na. tle powyższych okoliczności trzeba stwierdzić, że, decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Na gruncie obowiązującego prawa wywłaszczeniowego (rozdział 4- ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08. 1997 r., /Dz. U, Nr 261, póz, 2603 z 2004 r. - t. jedn. z późn. zm./ brak jest podstawy prawnej do uregulowania stanu prawnego zgodnie z oczekiwaniem skarżącej przez wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego i ustalenie odszkodowanie, jak również nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 73 ustawy reformującej Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., który ma zastosowanie w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. 1/ Prawo użytkowania wieczystego może podlegać wywłaszczeniu, w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdz. 4 i 5 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami . Jednakże zgodnie z brzemieniem art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane , jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W świetle tej zasady jest oczywistym że wywłaszczenie nieruchomości bądź prawa użytkowania wieczystego poprzedza realizację określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu publicznego. Istotą instytucji wywłaszczenia jest przymusowe pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego praw do nieruchomości dla realizacji konkretnego celu publicznego. Dlatego tez instytucja wywłaszczenia jako środek przymusu nie może być stosowana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do uregulowania stanu prawnego nieruchomości w sytuacji jak omawiana, gdy cel publiczny został już zrealizowany w całości, W takim przypadku gdy cel publiczny został już zrealizowany w całości brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, /por, wyrok NSA z dnia 2. 12. 2003r., sygn. akt l SA 1332/02, LEX nr 149525/ 7 2/ Brak również przesłanek z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 8727 Przepis ma na celu uporządkowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nie zawiera regulacji odnoszącej się do innych praw rzeczowych i ma zastosowanie tylko do nieruchomości n i e stanowiących własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co nie przystaje do podstawy faktycznej roszczenia. Stanowi on że; nieruchomości pozostające w dniu 31. 12. 1998 r., we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiących ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1.-01, 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jest to swoiste uregulowanie kwestii własności nieruchomości faktycznie zajętych pod istniejące drogi publiczne przez odjęcie prawa własności ich dotychczasowym właścicielom i przeniesieniu jej ipso iure na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zależności od kategorii drogi, Skoro bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy [...], to przytoczony wyżej przepis art. 73 ustawy reformującej nie może mieć tu zastosowania, a zatem także nie mogą mieć zastosowania odnośne przepisy o odszkodowaniu. W analizowanym stanie faktycznym nie ma możliwości na gruncie powołanych wyżej obowiązujących przepisów (ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 r. i ustawy reformującej z dnia 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) uregulowania stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości zajętych pod ulicę [...] w trybie administracyjnym, a tym samy brak jest podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Trafnie więc organ odwoławczy wskazał, jako właściwą drogę do dochodzenia roszenia odszkodowawczego; postępowanie cywilne przed sądami powszechnymi na podstawie przepisów art. 224 - 229 k. c. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.