II SA/Kr 1145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi I.B. i J.B. na decyzję Wojewody z dnia 29 sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Decyzją z dnia [...].05.2003 r., (znak : [...] ) Starosta C. i, działając na podstawie art.162 § 3 kpa - odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] 1973 r., (znak: [...] ) zatwierdzającej projekt podstawowy budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na działce nr 1 w Ż. , wszczętego na wniosek J. i I.B. w części zawierającej zapis w brzmieniu: "Warunek: do 2 miesięcy od wykończenia i zamieszkania nowego budynku, stary budynek należy rozebrać". Zdaniem organu l instancji "zawarty w tekście zapis określony jako warunek nie może być kwalifikowany jako warunek w rozumieniu art.162 k.p.a., gdyż zrealizowanie bądź nie zrealizowanie przez stronę warunku nie wywołuje skutku prawnego co do ważności decyzji. Zapis określony jako warunek jest nałożonym na stronę obowiązkiem, który winien być zrealizowany w związku z prawomocnością decyzji i normą prawną obowiązującą w dacie wydania decyzji. II. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. i I.B. , decyzją z dnia [...].08.2003 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody zgodnie z art. 162 kpa organ administracji stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się bezprzedmiotowa lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Jak z powyższego wynika ustawodawca dopuścił stwierdzenie wygaśnięcia całej decyzji. W przepisie tym brak jest natomiast możliwości stwierdzenia wygaśnięcia części decyzji, o co wnoszą skarżący. Bezprzedmiotowość decyzji będzie miała miejsce wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron tzn. gdy strona utraciła kwalifikacje niezbędne do wykonania swoich uprawnień. Druga sytuacja odnosi się do decyzji, do których dodano warunek rozwiązujący. Zawarty w tekście zaskarżonej decyzji zapis nie może być kwalifikowany jako warunek w rozumieniu art. 162 kpa, gdyż zrealizowanie bądź nie zrealizowanie przez stronę warunku nie wywołuje skutku prawnego co do ważności decyzji. Zapis określony jako warunek jest nałożonym na stronę obowiązkiem, który winien być zrealizowany w związku z prawomocnością decyzji. W przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych powyżej okoliczności nie występuje. III. Skargę J. i I.B. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 11.12.2007 r, sygn.akt II Sa/Kr 803/07. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem kontroli jest prawidłowość zastosowania przez organy art. 162 kpa, który normuje dwie instytucje proceduralno-prawne, a mianowicie: stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 pkt 1 i 2), oraz uchylenie decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2). Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Nadto organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunek jest tu ujmowany jako element decyzji i chodzi w przepisie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko o warunek, który ma dopełnić strona. Należy przyjąć, że warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego ( art. 89 k.c.). Wskazać należy, iż jako warunek w prawie administracyjnym może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca w czasie decyzji - rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania - zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. stanowiły przepisy ustawy dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 i z 1965r, Nr 13, poz.91) regulujące proces inwestycyjny. Art. 29 ww ustawy stanowił, że projekt budowlany obejmuje projekt wstępny (stanowiący część budowlaną projektu inwestycji) i projekt podstawowy bądź tylko projekt podstawowy, który powinien zawierać rozwiązanie zagadnień technicznych dotyczących budowy i użytkowania obiektu budowlanego, ustalać charakter i rodzaj zamierzonych robót oraz zastosowane konstrukcje i materiały (§ 3), natomiast z art. 32 ustawy wynikało, że projekt podstawowy podlegał zatwierdzeniu przez właściwe państwowe organy nadzoru budowlanego. Kwestionowana decyzja z [...] 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. została podjęta na podstawie art. 32 powołanej wyżej ustawy i zatwierdzała projekt podstawowy budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na parceli 1 gm. kat. Ż. dla J.B. , jak w niej zapisano, pod następującymi warunkami: do 2 miesięcy od wybudowania i (...) nowego budynku stary budynek należy rozebrać. Przywołany przepis art. 32 Prawa budowlanego z 1961 r. nie dopuszczał uznaniowości w sprawie zatwierdzenia projektu podstawowego, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby jego wydanie. Wydawana na jego podstawie decyzja miała charakter deklaratoryjny. Sąd uznał, że wprowadzony do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zapis nazwany "warunkiem" nie miał charakteru warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 3 K.p.a., brak było bowiem upoważnienia ustawowego do jego wydania. Sąd dostrzegł treść przepisu art. 38 Prawa budowlanego z 1961 r., który przewidywał, możliwość ustalenia warunków ale musiały one wynikać z obowiązujących przepisów bądź ze względu na bezpieczeństwo, powinny być zachowane przy prowadzeniu robót budowlanych. Te dodatkowe wymogi zdaniem Sadu nie mogły pociągać za sobą utraty mocy obowiązującej decyzji o zatwierdzeniu projektu czy też decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto owe "warunki" można było jedynie zamieścić w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w decyzji wydawanej na podstawie art. 32 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. (zatwierdzenie projektu podstawowego), żądania wygaśnięcia której domagali się skarżący. Stąd nie można uznać, że w prawie materialnym istniała podstawa nakazująca stwierdzenie wygaśnięcia kwestionowanej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd podzielił argumentację organów l i II instancji, że przesłanka bezprzedmiotowości decyzji a tym samym konieczności stwierdzenia jej wygaśnięcia ze względu na interes społeczny nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie, zaś odrębne przepisy prawa nie przewidywały możności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. IV. Na skutek skargi kasacyjnej I.B. i J.B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3.04.2009 r., (sygn.akt II OSK 494/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 p.o.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i w niedostatecznym stopniu rozważenia kwestii interesu prawnego strony domagającej się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Podniósł Sad, że w rozważaniach prawnych Sąd l instancji przytoczył obszerne wywody teoretyczne na temat treści art. 162 k.p.a. oraz wymogów niezbędnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ale "ten teoretyczny wykład nie przystaje do stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie mógł stanowić podstawy jej merytorycznego rozwiązania". W ocenie Sądu l instancji wprowadzany do decyzji o zatwierdzeniu projektu podstawowego zapis nazwany "warunkiem" nie miał charakteru warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 3 k.p.a., brak było bowiem upoważnienia ustawowego do jego wydania. Ocena ta jest prawidłowa. Przepis art. 38 prawa budowlanego z 1961 r. przewidywał, że właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może w razie potrzeby w pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, ustalić warunki wynikające z obowiązujących przepisów bądź ze względu na bezpieczeństwo przy prowadzeniu robót budowlanych. Warunki, te można było zamieścić jedynie w decyzji o pozwoleniu na budowę a nie w decyzji opartej na przepisie art. 32 prawa budowlanego z 1961 r., wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego podstawowego. Przy takich ustaleniach i ocenie prawnej, Sąd l instancji wyprowadził wnioski, iż w sprawie przedmiotowej brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji kontrolowanej z dnia [...].07.1973 r. zatwierdzającej projekt podstawowy z zastrzeżeniem warunku rozbiórki starego budynku. Ta ocena Sądu l instancji jest wadliwa Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych okolicznościach rzeczą Sądu l instancji będzie dokonanie oceny w kwestii zasadności wygaszenia decyzji z dnia [...].07.1973 r. w części zawierającej warunek rozbiórkowy w aspekcie regulacji prawnej art. 32 prawa budowlanego z 1961 r. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zgodnie z treścią ww. art. 32 prawa budowlanego z 1961 r. decyzja o zatwierdzeniu projektu podstawowego nie mogła zawierać żadnych innych rozstrzygnięć poza akceptacją projektu, a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę uczyniła integralną częścią tej decyzji, tylko zatwierdzony projekt budowlany nie przejmując "warunku" o rozbiórce, to w konsekwencji takiego orzeczenia zasadne jest uznanie bezprzedmiotowości orzeczenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] ‘ lipca 1973 r., w części dotyczącej zawartego w niej "warunku rozbiórkowego". Zważywszy na fakt, iż zapis tego warunku w decyzji uczyniono w sposób niedopuszczalny w myśl art. 32 prawa budowlanego z 1961 r. wyeliminowanie go z decyzji leży w interesie zarówno społecznym jak i w interesie strony, która wykazała go w treści złożonego wniosku o wygaśnięcie decyzji w tej części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnione zostały wymogi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...].07.1973 r., w części dotyczącej warunku rozbiórkowego budynku starego, poza dopuszczalną treścią rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego podstawowego - a podstawę prawną wygaszenia częściowego tej decyzji stanowi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja ta w części zawierającej "warunek" stała się bezprzedmiotowa po wydaniu pozwolenia na budowę, które nie przejęło spornego warunku, zaś za stwierdzeniem wygaśnięcia poza bezprzedmiotowością w tej części decyzji przemawia interes społeczny i interes strony. Są to podstawowe warunki, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie de facto eliminuje też z obrotu prawnego decyzję, która w tej części zawierała niedopuszczalne w świetle przepisów prawa orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 p.o.p.s.a - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc oceniając zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ja decyzje organu l instancji pod kątem legalności musi Sąd brać pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego a stanowisko, to przesądza następujące kwestie. Decyzja której stwierdzenia wygaśnięcia domagają się skarżący wydana została na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46) regulującej proces inwestycyjny. Art. 32 tej ustawy stanowił, iż projekt budowlany podstawowy, podlegał zatwierdzeniu przez właściwe państwowe organy nadzoru budowlanego i na tej podstawie wydana została kwestionowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...]07.1973r. . , zatwierdzając projekt podstawowy budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego na parceli 1 gm. Ż. Ale skoro zgodnie z treścią art. 32 prawa budowlanego z 1961 r., decyzja o zatwierdzeniu projektu podstawowego nie mogła zawierać żadnych innych rozstrzygnięć poza akceptacją projektu, a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę uczyniła integralną częścią tej decyzji, tylko zatwierdzony projekt budowlany nie przejmując "warunku" o rozbiórce, to w konsekwencji takiego orzeczenia zasadne jest uznanie bezprzedmiotowości orzeczenia kwestionowanej decyzji z dnia [...][07. 1973 r., w części dotyczącej zawartego w niej "warunku rozbiórkowego". Zważywszy na fakt, iż zapis tego warunku w decyzji uczyniono w sposób niedopuszczalny w myśl art. 32 prawa budowlanego z 1961 r., wyeliminowanie go z decyzji leży w interesie zarówno społecznym jak i w interesie strony, która wykazała go w treści złożonego wniosku o wygaśnięcie decyzji w tej części. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" oraz art.135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.