II SA/Kr 1146/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. M. i Z. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] 2004 roku nr [...]; II. uchyla postanowienie Wojewody M. z dnia [...] 2003 roku nr [...]; III. zasądza od Wojewody M. na rzecz K. M., kwotę 200 zł ( dwieście) zł i na rzecz E. P. i E. C. kwotę 200 (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r., znak:[...], wydanym na podstawie art., 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r. z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu działki nr 175/5 obr. [...] w K. wszczętej z wniosku K. M. i Z. Ś. W jego uzasadnieniu Wojewoda M. wskazał, że żądana do zwrotu działka nr 175/5 o pow. 1574 m² Obr.[...], objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą w dniu [...] 2003 r.; [...] w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W związku z powyższym, skoro ustalono, że przedmiotowa działka stanowi własność Gminy K., to Wojewoda wyznaczył Starostę K. jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy. Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 216, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) wyznaczony uprzednio wydanym postanowieniem z dnia 29 grudnia 2003 r., znak: [...] Starosta K. odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1574 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], Obr. [...] w K. na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela – K. M. i Z. Ś. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta K. wskazał, że pismem z dnia [...] 1995 r. K. M. i Z. Ś. wystąpiły do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1574 ha obr. [...] w K. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka nr 175/5 o pow. 0,1574 ha obr. [...] w K. przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1986 r. , znak:[...]. Decyzja ta wydana na podstawie art. 12 ust. 1l, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 póz. 99 ze zm.) zatwierdzała projekt podziału m.in. działki nr 175/1 obr. [...] na działki nr nr: 175/3, 175/4 i 175/5, zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] 1986 r. znak:[...]. Wydzielona na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] 1986 r. znak: [...] działka nr 175/5 przeznaczona pod budowę ulicy [...] - stosownie do postanowień ust. 5 art. 12 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] 1986 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości pod ulicę [...] po wniesieniu odwołania min. przez Z. P. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Urzędu Miasta z dnia [...] 1986 r., znak:[...]. Poprzednim właścicielem wydzielonej w wyniku podziału działki nr 175/5 była Z. P. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K., sygn. [...] z dnia [...] 2001 r. spadek po zmarłej w dniu [...] 1991 r. Z. P. nabyły na podstawie testamentu: Z. Ś. i K. M. po 1/2 części. W trakcie postępowania Starosta ustalił także, iż wnioskowana do zwrotu działka nr 175/5 obr. [...] w K., objęta jest księgą wieczystą Kw nr [...], stanowi własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] 2001 r., znak: [...]. Starosta podniósł, że w uchwale z dnia [...] 2003 r. sygn. [...] podjętej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W konsekwencji wyłącza to możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niewładnym do działania (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji winny mieć zastosowanie odpowiednie postanowienia art. 26 § 2 k.p.a., w myśl których sprawa podlega wówczas załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta, a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - przez właściwego wojewodę, przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy podległy mu organ. W związku z powyższym pismem z dnia [...] 2003 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu - przekazał do Wojewody M. akta sprawy dotyczące zwrotu przedmiotowej działki, znak: [...], z prośbą o podjęcie stosownych działań. Wojewoda M., działając na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] 2003 r., znak: [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta K., analizując zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stwierdził, że art. art. 136 ust. 3 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący określają rodzaje nieruchomości - ze względu na sposób nabycia ich przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - w stosunku do, których jest dopuszczalne prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości. Z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że postępowanie o zwrot jest dopuszczalne w przypadkach, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek w drodze wywłaszczenia, na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy regulujące to zagadnienie. Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera następujące unormowanie: "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, póz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, póz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, póz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, póz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego ". Starosta stwierdził dalej, że przepis ten wymienia w sposób enumeratywny podstawy prawnego przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w stosunku do których organ administracji publicznej jest władny przeprowadzić postępowanie w sprawie ich zwrotu i rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny. Wykaz nieruchomości i sposób ich przejęcia przez Skarb Państwa lub inne uprawnione jednostki ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalne jego rozszerzenie, poprzez interpretację organu prowadzącego postępowanie. Powołane normy należy stosować ściśle, a wszelkie rozstrzygnięcia pozostające w sprzeczności z ich postanowieniami zasługiwałyby na stwierdzenie ich nieważności, jako rażąco naruszających prawo. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Starosta wskazał, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 175/5 o pow. 0,1574 ha obr. [...] w K. w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Jak podniesiono na wstępie podstawą nabycia na rzecz Skarbu Państwa mniejszej nieruchomości (działki nr 175/5) była decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] 1986 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Decyzja ta, wydana była na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 12 ust. 1, 3 i 5 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mieści się, zdaniem Starosty, w żadnej z wyżej wymienionych kategorii nieruchomości, o których mowa w art. art. 136 ust. 3 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wnioskowana do zwrotu nieruchomość (działka nr 175/5) nie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki. Odwołania od tej decyzji złożyły K. M. i Z. Ś. Zakwestionowały stanowisko Starosty K., że przejęcie nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie jest wywłaszczeniem nieruchomości. Podniosły, że w ich ocenie każde nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa jest wywłaszczeniem nieruchomości. Skoro w przytoczonym art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest mowa o tym, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji organu zatwierdzającej projekt podziału, grunty te przechodzą na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, to jest to dla nich super wywłaszczenie. Zarzuciły Staroście K. nie wzięcie pod uwagę treści art. 69 ustawy. Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak:[...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskowana do zwrotu działka nr 175/5 o pow. 0,1574 ha położona w obr.[...] w K. została przejęta przez Skarb Państwa w następstwie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] 1986 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przewidzianych pod ulicę [...] w K.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta z dnia [...] 1986 r., znak:[...]. Podstawą prawną powołanych decyzji był przepis art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 z 1985 r., póz. 99 z późn. zm.). Przejście prawa własności działki nr 175/5 o pow. 0,1574 ha położonej w obr. [...] w K. na rzecz Skarbu Państwa, stosownie do treści ust. 5 art. 12 omawianej ustawy, nastąpiło z mocy prawa z dniem, którym decyzja o podziale stała się ostateczna (tj. z dniem [...] 1986 r.). Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następne aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami określają ust. 3 i 4 art.136 oraz art. 216 ustawy. Art. 136 ust. 3 stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje, zdaniem Wojewody, wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w ust. 3 art. 136 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Istotne znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami mają postanowienia art. 216 omawianej ustawy, który nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Jak wynika z powyższego, roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć nieruchomości, których własność Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Przepis art. 216 ustawy w sposób taksatywny wylicza bowiem kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Wojewoda podniósł, że zgodnie z kształtującym się na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt II S.A./Kr 3044/00) nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest nabyciem w drodze wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w powołanym trybie nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216), której zwrot przewidują przepisy tej ustawy. Jak wskazał sąd w powołanym wyżej wyroku przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerzający możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następne ustawy, nie wymienia bowiem postanowień art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie którego nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Zdaniem sądu okoliczność, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną zobowiązuje organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w którejś z kategorii nieruchomości z art.136 ust.3 i 4 albo art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody Starosta K. prawidłowo stwierdził, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 175/5 o pow. 0,1574 ha położonej w obr. [...] w K., w drodze omówionej wyżej instytucji wywłaszczenia nieruchomości, a co za tym idzie przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną, której zwrot na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami byłby możliwy. Decyzja zatem organu I instancji, orzekająca o odmowie zwrotu działki nr 175/5 o pow. 1574 m² położonej w obrębie [...] w K. na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela – K. M. i Z. Ś. - jest decyzją zgodną z prawem i dlatego też Wojewoda M. utrzymał ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. M. i Z. Ś. zarzuciły organom naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 136 ust. 3, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko Wojewody skarżące uważają za błędne i naruszające, w ich ocenie, zasady prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. Podnoszą, że nie kwestionują prawidłowości wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów przedstawionej w cytowanym w uzasadnieniu decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2003 r., sygn: [...]. Argumentują jednak, że rzecz jest w tym, iż stan prawny obowiązujący w chwili wydawania tego wyroku uległ kilkakrotnie zmianom i to w zakresie istotnym dla oceny czy w naszym przypadku doszło w istocie do wywłaszczenia nieruchomości. Wywodzą, że przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania przez Kierownika Urzędu Dzielnicowego decyzji z dnia 29 czerwca 1986 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej działki, nie wymagał dla zastosowanie tego trybu odjęcia własności wniosku właściciela. Dopiero późniejsze nowelizacje tego przepisu i oparte na nich orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadziły zmianę polegającą na uwzględnieniu przesłanki, że nieruchomość, z której wydzielono grunty pod budowę ulic musiała być objęta podziałem na wniosek właściciela. Ta zmiana stanu prawnego (od 1988 r - por. Dz. U, Nr 24 póz. 170) daje jednoznaczną podstawę do stwierdzenia, zdaniem skarżących, że w okresie poprzedzającym rok 1988, a zatem w tym przypadku, zastosowanie trybu przewidzianego w art. 12 ust. 5, w brzmieniu obowiązującym w 1986 r., mogło nastąpić nie tylko bez wniosku właściciela, ale nawet wbrew jego woli. Tak bez wątpienia było w sprawie niniejszej, skoro poprzedniczka prawna skarżących – Z. P. - kwestionowała tę decyzję Kierownika Urzędu Dzielnicowego odwołując się od niej bezskutecznie. Okoliczności powyższe w pełni uzasadniają ocenę, że odjęcie na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej działki nastąpiło wbrew woli ówczesnej właścicielki, taki zaś tryb jest podstawową cechą charakteryzującą instytucje wywłaszczenia, skoro polega ono w zasadniczym trybie na pozbawieniu właściciela własności nieruchomości nawet wbrew jego woli. W tych okolicznościach nie podzielają skarżące poglądu prezentowanego w zaskarżonej decyzji, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] 1986 r. nie miała charakteru decyzji wywłaszczeniowej. Taki pogląd mógłby być usprawiedliwiony tylko na gruncie znowelizowanego od 1988 r. brzmienia przepisu art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzającego wymóg wniosku właściciela o podział gruntu. Skoro jednak w niniejszym przypadku poprzedniczkę skarżących pozbawiono własności działki wbrew jej woli, to prawidłową winna być w tym wypadku wykładnia rozszerzająca art. 216 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami idąca w kierunku dopuszczenia możliwości zwrotu nieruchomości, tak jak w przypadkach typowego wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie, Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem wydanych w sprawie aktów prawnych stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone są kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, żądana do zwrotu działka położona jest na terenie K. - miasta na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie powiatowym) oraz załącznik Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652.), które to, zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest gminą wykonującą zadania powiatu, na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do treści powołanego art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta, 2) prezydent miasta. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Z powyższego wynika, że w gminie mającej status miasta na prawach powiatu nie ma oddzielnych organów samorządu powiatowego. Kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent miasta (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 i Prawo samorządu terytorialnego w Polsce; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006). Uprawnienia do działania w charakterze organu I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie on z przepisów art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 8 marca 1990 r., j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym). Przywołany na wstępie przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnił starostę do załatwienia sprawy, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na przepisy ustrojowe w miastach na prawach powiatu, zadania starosty, w tym wynikające z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonuje prezydent. Z tego wynika, że Prezydent Miasta był organem właściwym do wydania w przedmiotowej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości decyzji administracyjnej w I instancji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela więc poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, do której odwołał się Wojewoda Małopolski jak i organ I instancji w wydanych decyzjach i postanowieniu. Aby podmiot znajdujący się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego, wyodrębniony organizacyjnie mógł być nazwany organem, musi posiadać podstawę do działania czyli kompetencję. Przez kompetencję, rozumie się zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Kompetencja, to nie tylko możność, ale i obowiązek korzystania przez organ z określonej formy działania, należącej do działań administracyjnych. Kompetencję organu należy odróżnić od jego zadań, które są również określone ustawowo, ale nie wiążą się z konkretnym działaniem, lecz dotyczą ogólniejszego celu, jaki organ ma osiągnąć, wykorzystując do tego zespół swoich kompetencji. Jeżeli realizacja kompetencji administracyjnej ma polegać na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli na stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów administracyjnych konkretyzujących jego normy (decyzji administracyjnych), wtedy kompetencję nazywa się właściwością organu. Kompetencja organu jest co do zasady wyznaczana ustawowo. Kwestia ta nie może być zatem regulowana aktami niższego rzędu. Wynika stąd zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy, bez specjalnego upoważnienia (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, s. 119-120). Choć we wspomnianej uchwale mowa jest o wyłączeniu pracownika, to w istocie, skoro zgodnie z nią wyłączeniu podlega każdoczesny piastun organu, jej stosowanie prowadzi do wyłączenia organu od rozpoznawania wszystkich spraw o określonym przedmiocie. Następuje więc utrata właściwości organu do załatwienia konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu. W rzeczywistości więc, uchwała zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że organy gminy (w tym również gmin-miast na prawach powiatu), zostały z mocy regulacji ustawowych (kompetencyjnych i prawa materialnego), upoważnione do kształtowania stosunków, których jedną ze stron jest własna gmina organu. Sąd podziela natomiast w pełni poglądy, jakie zostały wyrażone przez T. Wosia w glosie do wzmiankowanej uchwały (publik. w Samorząd Terytorialny nr 12/2004, s. 70). Przyznać należy, że obowiązujące prawo przewiduje pewne formy za pomocą, których może nastąpić przekazanie kompetencji. Taką konstrukcją, która to umożliwia, jest instytucja wyłączenia organu i w konsekwencji wyznaczenie innego do prowadzenia danej sprawy. W obecnych przepisach k.p.a. brak jest jednakże unormowania mówiącego o wyłączeniu organów gminy w sprawach, w których gmina ta jest stroną. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że podstawą takiego wyłączenia stanowiłby art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyjmując wykładnię zaprezentowaną przez NSA we wspomnianej już uchwale z 19 maja 2003 r.; OPS 1/03. W uchwale tej, dla uzasadnienia podstaw wyłączenia, odesłano nie do przepisów dotyczących wyłączenia organu administracyjnego od załatwienia indywidualnej sprawy konkretnie oznaczonego podmiotu (art. 25 k.p.a.), ale do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.). Zdaniem Sądu orzekającego, to czy prezydent miasta na prawach powiatu jest, czy nie jest pracownikiem, nie ma istotnego znaczenia. Istotą podstaw wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, są bowiem jego indywidualne związki z indywidualną sprawą. Przyczynami wyłączenia pracownika są więc, przypadki bliskości wobec stron oraz przypadki bliskości wobec samej sprawy. Relacje te mają dotyczyć osoby pracownika, a nie piastuna organu. Relacja zaś, w jakiej prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania starosty, pozostaje w stosunku do gminy wynika z norm o charakterze ustrojowym i dotyczy organu, a nie konkretnej osoby sprawującej urząd prezydenta. Podkreślić również należy różnicę w konsekwencjach wyłączenia pracownika i organu. Wyłączony od udziału w danej sprawie pracownik, traci możność podejmowania czynności procesowych w danej sprawie, następstwem wyłączenia organu jest natomiast utrata właściwości do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skoro nie było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta, to wskazanie innego organu doprowadziło do naruszenia właściwości organu (art. 19 k.p.a.), którą to powinien, w świetle co dopiero przywołanego przepisu przestrzegać z urzędu. Naruszenie każdego rodzaju właściwości, stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyznaczenie zatem Starosty K. postanowieniem z dnia [...] 2003 r., znak: [...] jako konsekwencja wyłączenia Prezydenta Miasta, nastąpiło niezasadnie. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Naruszenie przepisów o właściwości, będące skutkiem naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. – spowodowało konieczność uchylenia postanowienia z [...] 2003 r., znak:[...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).