II SA/Kr 1146/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Klubu Sportowego [...] w T. na uchwałę Nr XIV/162/VIII/2019 Rady Miasta Trzebini z dnia 31 października 2019 r. w sprawie: warunków i trybu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów i działaczy za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu Klubowi Sportowemu [...] w T. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Rada Miasta Trzebini w dniu 31 października 2019 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 506 ze zm.) oraz art. 31 i art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1468 ze zm.) – podjęła uchwałę Nr XIV/162/VIII/2019 w sprawie: warunków i trybu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów i działaczy za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 19 listopada 2019 r. poz. 8022. Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Klub [....] w T.. W skardze wskazano, że niezgodne z prawem są przepisy uchwały w części obejmującej regulacje znajdujące się w załączniku nr 1 do uchwały: § 2 pkt 5, zgodnie z którymi dodatkowymi warunkami otrzymania stypendium jest (oprócz uzyskania jednego z najlepszych wyników sportowych w roku poprzedzającym przyznanie stypendium - § 1 punkt 2 podpunkt a, b, c, d, załącznika nr 1) odpowiednio: a) zawodnik reprezentujący trzebińskie kluby sportowe, b) zawodnicy, którzy są mieszkańcami Gminy T., a trenują w klubach sportowych mających siedzibę poza Gminą T..; bycie zawodnikiem od 13 roku życia do 26 roku życia (§ 2 pkt 6); § 2 punkty 1-3, 7-10, 13, 14, 16; § 5 punkty 1-3. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. 1) art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz ustawy o samorządzie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego od warunku członkostwa w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie Gminy T. i poza nią oraz ukończenia 13 lat a nieukończenia 26 lat w roku osiągnięcia wyniku sportowego – co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 2) art. 15, art. 61 § 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie, że stypendium przyznaje Burmistrz w drodze zarządzenia, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i do której wszczęcia, jako strona postępowania, uprawniony jest sam zawodnik; 3) art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez uregulowanie w drodze uchwały zasad i trybu wstrzymywania oraz wznawiania wypłaty stypendium sportowego, podczas gdy przepisy ustawy upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego. W treści skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. Rada Miasta Trzebini odpowiedziała na skargę Klubu [....] pismem z dnia 2 października 2020 r. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. I Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". II Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżącego Klubu [....], uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny. III Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA. IV Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 31 i art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Zgodnie z powołanym art. 31: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z kolei powołany art. 35 stanowi: Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej (ust. 5). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej (ust. 6). Z literalnego brzmienia odnośnych przepisów, a także z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że beneficjentami stypendiów, nagród i wyróżnień mogą być tylko osoby fizyczne (zawodnicy, trenerzy, działacze), a nie jednostki organizacyjne. Zaskarżona uchwała w § 1 również wskazuje jako swoich adresatów osoby fizyczne (zawodnicy, trenerzy, działacze). Klub [....] jest jednostką organizacyjną, a zatem nie jest zawodnikiem, trenerem ani działaczem. Skarżący nie jest ani też – co trzeba podkreślić – w świetle przepisów ustawy nie może być beneficjentem świadczeń objętych zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1736/12, CBOSA). Zaskarżona uchwała uzależnia wprawdzie świadczenia dla zawodników od ich przynależności do klubu, a także przewiduje składnie wniosków za pośrednictwem klubu, ale te uregulowania nie godzą w żadne prawa klubu – hipotetycznie rzecz ujmując, można by je rozważać jedynie w kontekście ewentualnego naruszenia interesu prawnego samych zawodników, którzy mogliby preferować złożenie wniosku samodzielnie i bez przynależności do klubu. V Zauważyć dodatkowo trzeba, że Klub [....] nie był też uprawniony do założenia skargi jako organizacja społeczna w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób (art. 50 § 1 in fine p.p.s.a.). Legitymacja skargowa organizacji społecznej jest w takim przypadku uzależniona od jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział ten jest zaś możliwy tylko w postępowaniach administracyjnych uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, w których wydawane są zaskarżalne do sądu administracyjnego akty, jakimi są decyzje i postanowienia. Legitymacja skargowa organizacji społecznej jest zatem a limine wykluczona w odniesieniu do aktów, które nie są wspomnianymi postępowaniami administracyjnymi poprzedzone (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 426). VI W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.