II SA/Kr 1147/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) Asesor WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2004r., nr [...][ w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność miasta K. stwierdza nieważność § l pkt 3 zaskarżonej uchwały II SA/Kr 1147/04 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 30 czerwca 2004r. uchwałę nr LII/504/04 w sprawie zmian uchwały nr XX/169/03 z dnia 2 lipca 2003r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Krakowa na rzecz spółdzielni mieszkaniowych. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru -Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 7.07.2004r. Wojewoda Małopolski działając na podstawie art.93 ust. l i 2 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001r. Dz.U. nr 142, poz.1591 z późn. zm.) pismem z dnia 2.09.2004r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 czerwca 2004r. nr LII/504/04 zarzucając jej naruszenie art. 2 i art. 32 ust. l Konstytucji RP z dnia 2.04.1997r. (Dz.U. nr 78, poz.483) i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały w zakresie słów "lub ich zbycia, przed upływem 10 lat. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości przez spółdzielnie mieszkaniowe w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali mieszkalnych lub z przeniesieniem na nich własności lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (...) oraz zbycia nieruchomości przez osoby fizyczne na rzecz osób bliskich." W uzasadnieniu skargi wskazano także, że bonifikata "ma mieć charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy dotyczący konkretnej osoby. Zatem udzielenie jej nie może być warunkowane przymiotem podmiotowym w postaci bycia właścicielem danego mieszkania, bowiem dla jej bytu nie ma znaczenia, kto jest podmiotem danego prawa. Przez wprowadzenie odmiennych regulacji różnicuje się osoby, którym przysługuje to samo prawo, np. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w ten sposób, iż tworzy się dwie kategorie podmiotów: podmiotów, które swobodnie mogą dysponować swym prawem, tym niemniej takie zadysponowanie pociągnie w ich przypadku obciążenie ekonomiczne. Strona skarżąca podnosi, iż poprzez obowiązek zwrotu bonifikaty w sytuacji zbycia nieruchomości dokonuje się pośredniej ingerencji w istotę prawa rzeczowego w zakresie ius disponendi, która to ingerencja nie jest niczym uzasadniona. W szczególności strona skarżąca nie znajduje jakichkolwiek racji świadczących o tym, iż w interesie publicznym pozostaje to, że podmiot danego prawa (np. spółdzielczego prawa do lokalu) pozostaje tym podmiotem przez dłuższy, z góry założony (np. 10-letni) okres czasu." W odpowiedzi na skargę Miasto Kraków wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała narusza przepisy Konstytucji RP wyrażające zasadę państwa prawnego i zasadę równości. "Przepis art.68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.) zawiera bowiem zarówno katalog osób, którym może zostać przyznana bonifikata, jak i określa rodzaj nieruchomości możliwych do objęcia bonifikatą. Tym samym daje przedmiotowe i podmiotowe podstawy do udzielenia bonifikaty oraz żądania jej zwrotu. Z analizy wyżej przywołanego przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było przyznanie bonifikaty tylko takim podmiotom, które realizują ściśle określone w tym przepisie cele. W przypadku zaskarżonej uchwały, przy jej podjęciu nie przyznano różnych praw i obowiązków osobom należącym do tej samej kategorii. (...) Bonifikata nie jest udzielana przez Gminę Miejską Kraków osobom, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, gdyż nie zezwalają na to obowiązujące przepisy prawa (ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarcze nieruchomościami. Bonifikaty przy ustanawianiu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego udzielają zgodnie z obowiązującymi przepisami, właściwe organy spółdzielni mieszkaniowych. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, które nie wiąże się z nabyciem prawa użytkowania wieczystego czy też własności gruntu i z tego też względu nie jest w ogóle przedmiotem cytowanej powyżej uchwały." Rada Miasta zaskarżoną uchwałą przyznała bonifikatę dla dwóch grup podmiotów dysponujących określonym prawem - użytkowaniem wieczystym i dotyczy ściśle określonej sytuacji związanej z nabyciem przez te podmioty własności gruntu w miejsce użytkowania wieczystego. "Uchwalenie bonifikaty dotyczącej dwóch wyżej wymienionych grup podmiotów miało na celu właśnie zrównanie praw podmiotów, które nabywają od spółdzielni własność lokalu mieszkalnego wraz z własnością grunty z prawami podmiotów, które już wcześniej nabyły własność lokali mieszkalnych i współużytkowanie wieczyste od spółdzielni, a teraz będą mogły nabyć własność nieruchomości gruntowych bezpośrednio od Gminy Miejskiej Kraków. "Odnosząc się do zagadnienia obowiązku zwrotu bonifikaty należy stwierdzić, że zarzut Wojewody Małopolskiego, iż obowiązek zwrotu bonifikaty stanowi ingerencję w istotę prawa rzeczowego i narusza przepisy o bonifikacie zawarte w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w tym przypadku bezzasadny. Obowiązek zwrotu bonifikaty jest bowiem oparty na przepisie art. 68 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty. W przypadku zastosowania bonifikaty odnoszącej się do lokalu mieszkalnego okres ten wynosi 5 lat. (...) Podkreślenia wymaga także, że obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty nie stanowi przeszkody w zbyciu nieruchomości. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa takie ograniczenia nie wprowadza, a jedynie stwarza uprawnienie dla właściwego organu do odzyskania kwoty, z której Gmina zrezygnowała w ściśle określonym celu, stosując bonifikatę. (...) Ponadto trzeba także zaznaczyć, że jedynie społecznie uzasadniona konieczność zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych spółdzielców stała się podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków na rzecz spółdzielni mieszkaniowych i zrezygnowania tym samym z części dochodów, które mogłyby wpłynąć do budżetu Gminy z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Zasada zwrotu bonifikaty została wprowadzona w celu przeciwdziałania sprzedaży nieruchomości objętych uchwałą po cenach komercyjnych, wyższych niż cena zakupu od Gminy. Intencją twórców uchwały było zabezpieczenie interesów Gminy i przyznanie bonifikaty wyłącznie dla nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, a tym samym do wyeliminowania spekulacji nieruchomości i przysporzenia nieuzasadnionych zysków z nieruchomości gminnych innym podmiotów." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie podzielić należy podgląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż uzasadnienie skargi wojewody jest niezrozumiałe i niejasne. Co więcej zachodzi swego rodzaju dysonans między żądaniami skargi i jej uzasadnieniem. Wojewoda z jednej strony zaskarża całą uchwałę Rady Miasta Krakowa w dniu 30 czerwca 2004r., nr LII/504/04, a jednocześnie wnosi o stwierdzenie nieważności tylko jej § 1 pkt 3. Samo uzasadnienie skargi również składa się z dwóch części: w pierwszej zarzucono, iż zaskarżona uchwała narusza normy zawarte w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, a bonifikata ma mieć charakter przedmiotowy a nie podmiotowy, w drugiej zaś podniesiono zarzut dotyczące umieszczenia w zaskarżonej uchwale obowiązku zwrotu bonifikaty- w określonych sytuacjach. Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, że podstawy prawnej do udzielenia przez Radę Miasta Krakowa bonifikaty przy zakupie określonych nieruchomości szukać należy w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jasno reguluje możliwość i zakres podmiotowy wyrażenia zgody przez właściwą radę gminy na udzielenie bonifikaty. W przypadku zaskarżonej uchwały nie przyznano różnych praw i obowiązków osobom należącym do tej samej kategorii. Zarzut, iż bonifikata nie została udzielana przez Gminę Miejską Kraków osobom, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (w tym upatrywano naruszenia konstytucyjnej zasady równości), nie znajduje uzasadnienia w treści unormowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Co więcej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, które jako takie jest jakościowo innym prawem niż prawo użytkowania wieczystego czy też prawo własności nieruchomości nabywanej od gminy. Zgodnie z brzmieniem art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Miasta Krakowa zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty dla dwóch grup podmiotów dysponujących określonym prawem - użytkowaniem wieczystym i dotyczy ściśle określonej sytuacji związanej z nabyciem przez te podmioty własności gruntu od Gminy w miejsce użytkowania wieczystego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały naruszenie art.2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997r. (Dz.U. nr 78, poz.483). Podkreślić także należy, iż zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza ius disponendi nabywców nieruchomości od gminy. Co więcej z analizy art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że intencją ustawodawcy było przyznanie bonifikaty tylko takim podmiotom, które realizują ściśle określone w tym przepisie cele. W kontekście zaskarżonej uchwały przyjąć należy, iż ustawodawca dopuścił, iż np. organ stanowiący gminy biorąc pod uwagę cele określone w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także interes publiczny i słuszny interes obywateli może wyrazić zgodę na zastosowanie bonifikaty. W przedmiotowym przypadku wiąże się to ze społecznie uzasadnioną koniecznością zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych i zrezygnowania tym samym z części dochodów, które mogłyby wpłynąć do budżetu gminy z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Rada Miasta zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty dla dwóch grup podmiotów dysponujących określonym prawem - użytkowaniem wieczystym i dotyczy to ściśle określonej sytuacji związanej z nabyciem przez te podmioty własności gruntu w miejsce użytkowania wieczystego. Zgodzić należy z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, że uchwalenie bonifikaty dotyczącej dwóch grup podmiotów miało na celu zrównanie praw tych podmiotów, "które nabywają od spółdzielni własność lokalu mieszkalnego wraz z własnością gruntu z prawami podmiotów, które już wcześniej nabyły własność lokali mieszkalnych i współużytkowanie wieczyste od spółdzielni, a teraz będą mogły nabyć własność nieruchomości gruntowych bezpośrednio od Gminy Miejskiej Kraków." Podzielić natomiast należy żądanie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały objętej jej § 1 pkt 3, choć z innych powodów niż to zostało wskazane w uzasadnieniu skargi. Zgodnie jednak z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Otóż wbrew zarzutom organu wnoszącego skargę obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty przy zakupie od gminy oparty na przepisie art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty. W przypadku zastosowania bonifikaty odnoszącej się do lokalu mieszkalnego okres ten wynosi 5 lat. Po pierwsze stwierdzić należy, iż art.68 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 46 poz.543 z późn. zm.) reguluje dwie istotne, lecz odrębne kwestie. Otóż w art. 68 ust. 1 cyt. ustawy jest uregulowana kwestia możliwości wyrażenia przez wojewodę lub odpowiedni organ stanowiący samorządu terytorialnego zgody na zastosowanie przez właściwy organ bonifikaty od ustalonej ceny, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na wskazane w tym przepisie cele. Owo wyrażenie zgody kwalifikować należy jako działanie w zakresu administracji publicznej, które następuje w drodze aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane jest bowiem do nie określonych indywidualnie adresatów i ma zastosowanie w stosunku do wszystkich transakcji sprzedaży nieruchomości, z którymi prawo wiąże zastosowanie bonifikaty. Tym samym przyjąć można, iż w tym zakresie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, który stanowi określone prawa dla abstrakcyjnie określonych adresatów (wyraża zgodę na udzielenie im bonifikaty w cenie nieruchomości nabywanej na wskazane w dyspozycji przepisu cele). Natomiast ust. 2 art. 68 cyt. ustawy, który nakłada obowiązek do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji nie stanowi podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym. Zwrot bowiem następuje na żądanie właściwego organu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jego adresatami są tylko ci nabywcy nieruchomości, którzy nabyli je z bonifikatą i zbyli te nieruchomości lub wykorzystali je na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, z pewnymi wyjątkami określonymi w art. 68 ust. 2a cyt. ustawy. Zatem takie żądanie zwroty zwaloryzowanej bonifikaty nie będzie skierowane do bliżej nie zindywidualizowanego adresata (nie będzie to więc akt generalny), lecz wręcz przeciwnie będzie to zawsze akt indywidualny skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata w konkretnej sytuacji (brak cechy abstrakcyjności aktu). Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5.04.2002r., sygn. akt I SA 2160/01, iż "kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego." Po drugie podkreślić nadto należy, iż obowiązek żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty został jasno i jednoznacznie uregulowany w ustawie i brak w art.68 ust.2 cyt. ustawy jakiejkolwiek przesłanki, czy upoważnienia dla np. organów stanowiących samorządu terytorialnego do regulowania tej kwestii (uszczegóławiania zapisów ustawowych). "Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi." - wyrok NSA z 16.03.2001 r. "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." - wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 14.10.1999r., por. także wyrok NSA z 16.06.1992r., sygn. akt II SA 99/92, oraz wyrok NSA z 5.12.2001r., sygn. akt I SA 1618/01. Zatem uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W konsekwencji przyjąć należy, iż część zaskarżonej uchwały objęta § l pkt 3 jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (art. 91 ust. l i ust. 4 w zw. z art.93 i art.94 ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. z 2001 r. Dz.U. nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała we wskazanej części narusza prawo i z tego powodu stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).