II SA/Kr 1147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]ziemskiego w K. postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r., znak: [...], nr [...] na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane: 1. wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...], położonym na dz. nr [...] w m. S., gm. S. 2. nałożył na inwestora i współwłaściciela lokalu nr budynku mieszkalnego przy ul. [...], położonego na dz. nr [...] w m. S., gm. S. - obowiązek przedłożenia w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, w terminie do 30 kwietnia 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, szczegółowo wymienionych w dalszej części postanowienia. Na postanowienie to zażalenie wniósł J. W.. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 134 i 123 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie MWINB stwierdził, iż zażalenie jest niedopuszczalne z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, ani powołany przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko takie potwierdza powszechnie przyjęte orzecznictwo sądowo-administracyjne: wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Ke 443/10 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 793/11. Skoro brak jest normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane to organ odwoławczy zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie nadmieniono, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, którą zgodnie z art. 1 § 1 oraz 104 k.p.a. powinno zakończyć się postępowanie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W., zarzucając mu naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.) oraz zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), w związku z brakiem przepisu przewidującego możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku podzielenia przez Sąd i uznania za uzasadnione wątpliwości skarżącego co do istnienia pominięcia prawodawczego czyli uregulowania niepełnego powodującego lukę w prawie – skarżący wniósł o przedstawienie przez Sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że ma świadomość, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają normy prawnej przewidującej możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niniejszą skargą taki stan prawny kontestuje. Zdaniem skarżącego brak regulacji prawnej przewidującej możliwość wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie należy rozpatrywać pod kątem regulacji prawnych dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych tj. art. 48, 49b i 50 pr. bud. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia jest również odmianą samowoli, której przedmiotem nie są jednak roboty budowlane, lecz sposób użytkowania obiektu budowlanego. W każdym przypadku istotą omawianych instytucji jest brak dopełnienia ustawowego obowiązku uzyskania zgody właściwego organu na działania przewidziane w prawie budowlanym, którego stwierdzenie wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. O ile postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy lub robót budowlanych są zaskarżalne w drodze zażalenia (art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2a, art. 50 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy Prawo budowlane), to w przypadku postanowienia o wstrzymaniu użytkowania ustawodawca zażalenia nie przewidział. Zdaniem skarżącego również na analogiczne postanowienie dotyczące wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego wydane w postępowaniu legalizacyjnym powinno przysługiwać zażalenie. Brak jednoznacznego wskazania przez ustawodawcę w ustawie Prawo budowlane prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego stanowi przejaw istnienia pominięcia prawodawczego czyli uregulowania niepełnego powodującego lukę w prawie. Akceptacja stanu, w którym na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego nie przysługuje środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym jest sprzeczny z zasadą równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.) oraz zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ze względu na istniejące wątpliwości natury konstytucyjnej skarżący wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego: czy art. 71a pr. bud. w zakresie, w jakim przepis nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 32 ust. l, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości, że – inaczej niż w przypadku decyzji administracyjnych, których zaskarżalność jest generalną zasadą – w przypadku postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym można je zaskarżyć zażaleniem tylko wówczas, gdy wprost przewiduje to konkretny przepis prawa tj. przepis kodeksu postępowania administracyjnego albo też przepis innej ustawy. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że żaden obowiązujący przepis prawa nie przewiduje zażalenia na postanowienie wydane w trybie powołanego wyżej przepisu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego taka sytuacja obliguje ten organ do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Skarżący natomiast podnosi, że brak przepisu przewidującego zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest tzw. pominięciem prawodawczym – niezgodnym z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, dwuinstancyjności oraz prawa do sądu. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Poza ich kompetencjami leży kreowanie środków zaskarżenia nieprzewidzianych przez ustawodawcę. Z kolei zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Również sąd administracyjny nie jest władny, by przyznawać stronom postępowania administracyjnego prawo do zaskarżenia aktów administracyjnych, które przez ustawodawcę zostały przewidziane jako niezaskarżalne. Istotą niniejszej sprawy nie jest błędne zastosowanie obowiązujących przepisów, ale zarzucana przez skarżącego wadliwość samych przepisów, polegająca na braku uregulowania, które w jego ocenie powinno zostać wprowadzone do systemu obowiązującego prawa. Skarżący wnosi, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie, czy art. 71a ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia na postanowieni o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 78 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP "Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Przesłanką przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu jest istnienie wątpliwości co do zgodności określonej regulacji, stanowiącej podstawę prawną kontrolowanego przez sąd aktu administracyjnego, z Konstytucją RP. Sąd jednak przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy takich wątpliwości nie nabrał. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na różnice pomiędzy regulacjami zawartymi w art. 48, art. 49b i art. 50 ustawy Prawo budowlane – które przewidują zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a regulacją zawartą w art. 71a tej ustawy – gdzie mowa jest o wstrzymaniu użytkowania. Samowolna zmiana sposobu użytkowania jest czymś całkowicie odmiennym niż samowolnie wykonywane roboty budowlane. Po drugie trzeba zwrócić uwagę na wykładnię historyczną wymienionych wyżej przepisów. O ile art. 50 już w pierwotnym tekście ustawy Prawo budowlane przewidywał w ust. 5 zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o tyle w art. 48 oraz 49b środek zaskarżenia na postanowienie wstrzymujące roboty budowlane został wprowadzony dopiero od dnia 1 stycznia 2017 r. Zmiana ta została wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255). W ustawie tej zmieniono również treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, jednakże ustawodawca nie zdecydował się wprowadzić środka zaskarżenia na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie Sądu działania te należy uznać za celowe i świadome zdywersyfikowanie możliwości zaskarżenia postanowień wydanych na podstawie omawianych przepisów, nie zaś za omyłkowe pominięcie w art. 71a instytucji zażalenia. Trzeba wreszcie przypomnieć, że niezaskarżalne odrębnym zażaleniem postanowienia mogą być kwestionowane w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej instancji. Nie mamy więc do czynienia z całkowitym pozbawieniem strony możliwości zaskarżenia wydanego aktu administracyjnego. Na zakończenie warto również przypomnieć, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP "Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji". Jeżeli więc skarżący nie podzieli stanowiska zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu, będzie mógł – oczywiście przy zachowaniu wymogów proceduralnych – osobiście kwestionować przed Trybunałem Konstytucyjnym prawidłowość omawianej regulacji w trybie skargi konstytucyjnej. Reasumując Sąd w niniejszej sprawie doszedł do wniosku, że obowiązujące przepisy zostały zastosowane prawidłowo, a ich brzmienie nie jest – jak chciałby skarżący – wyrazem błędu czy też zaniedbania ustawodawcy, lecz wyrazem świadomego wyboru i nadania omawianemu postanowieniu charakteru postanowienia niezaskarżalnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.