II SA/Kr 1148/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Wojewody z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. K. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...].1999 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) udzielił R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wraz z piwniczką na warzywa, dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego H. S. i R. S. w P. przy ul. [...]. Jako uzasadnienie powyższego organ administracji publicznej wskazał, że dnia [...].1995 roku R. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wzniesionego samowolnie przedmiotowego budynku, dołączając inwentaryzację wraz z opinią techniczną, inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, zawiadomieniem z sądu wieczystoksięgowego i oświadczenie, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku. Wnioskodawcę wezwano do usunięcia rozbieżności pomiędzy wnioskiem a dołączoną dokumentacją techniczną, a także poinformowano, jakie dokumenty winny zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wniosek został uzupełniony o wymagane materiały. W wyniku reformy administracyjnej właściwy do rozpatrzenia sprawy stał się Starosta. Uznał on, iż inwentaryzacja i opinia techniczna stwierdzają, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania. Obecny układ wschodniej ściany stwarza dostateczną przegrodę cieplną i ogniową. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie F. K., nie formułując wszakże wniosków co do oczekiwanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wskazał, iż jest właścicielem działki sąsiadującej z działką, na której zlokalizowano sporny obiekt. Zarzucił, że decyzja nie wskazuje, czyją własnością jest ściana wschodnia samowolnie wzniesionego budynku. Podał, że R. S. dach nad garażem zbudował w dniu [...].1999 roku, jego zdaniem ponadto dobudowany garaż może ograniczyć jego możliwość zabudowy własnej działki. Organ pierwszej instancji nie nadał odwołaniu F. K. biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. W dniu [...].2003 roku F. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2003 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekt jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...].1999 roku. W uzasadnieniu organ podał, iż w aktach sprawy znajduje się odwołanie F. K., któremu to odwołaniu organ pierwszej instancji nie nadał właściwego biegu. Ponieważ odwołanie zostało wniesione w terminie, decyzja z [...].1999 roku nie stała się ostateczną, a odwołanie powinno zostać rozpatrzone. Następnie wskazano, że - jak wynika z załączonych dokumentów- przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 roku, dlatego- stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, mają w stosunku do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z art. 42 ust. 3 tej ustawy, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Inwestor dostarczył inwentaryzację wraz z opinią techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Opinia zawierała stwierdzenie, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i może być dopuszczony do użytkowania. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że udzielone pozwolenie nie powinno zostać wydane. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, iż w zaskarżonej decyzji zbędnie powołano art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. We wniesionej w terminie skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie F. K. domagał się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucił, iż nie jest prawdą, jakoby sporny obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 roku. Budowa trwała aż do 1999 roku, między innymi w dniu [...].1999 roku inwestorzy wybudowali dach o konstrukcji stalowej nad garażem. Tym samym zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku jest nieuzasadnione. Stwierdził również, iż akta sprawy nie są kompletne, brak n. p. decyzji Burmistrza P. z dnia [...].1994 roku, znak [...], udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę, oraz decyzji z [...].1994 roku, znak [...], nakazującej wstrzymać roboty budowlane, polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia tej decyzji zdaniem skarżącego wynika, że inwestor wykorzystał przy wznoszeniu spornego obiektu ścianę budynku, należącego do skarżącego. F. K. zwrócił również uwagę na nieuregulowany przebieg granicy pomiędzy działką należącą do niego a działką inwestorów oraz zakwestionował prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Argumenty te skarżący powtórzył w piśmie procesowym z dnia [...].2007 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż do uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie jest konieczny dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności są zagadnieniem prawa cywilnego i w związku z tym może być dochodzona przed sądem powszechnym. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Burmistrza P. z dnia [...].1994 roku pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do jego wznowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powodem uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wypadku uchylenia decyzji, sąd administracyjny orzeka, czy i w jakim zakresie nie może ona być wykonywana (art. 152 p.p.s.a.). Wnikliwa analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji architektoniczno- budowlanej prowadzi do wniosku, iż skarga musiała osiągnąć zamierzony skutek w postaci uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji przez nią utrzymanej w mocy. Kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest bowiem wadami na tyle istotnymi, że musiały one prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej. Organy administracji publicznej są obowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach kodeksu, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a.- zgodnie z którym udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a., który organom administracji nakazuje w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz omówić, dlaczego innym dowodom odmówiono mocy dowodowej i wiarygodności. Trzeba jeszcze przypomnieć, iż art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów, rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która- wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego- nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne organów obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego, a konsekwencją tych braków jest niczym nie skrępowania i dowolna, a nie swobodna ocena dowodów. W przedmiotowej sprawie okolicznością, jaka powinna zostać ustalona, i to w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, jest okres powstania spornego budynku gospodarczego, a w szczególności - data zakończenia jego budowy. Kwestia ta decyduje bowiem o tym, na podstawie jakich przepisów winno nastąpić rozstrzygnięcie. Przesądza o tym art. 103 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane z 1994 roku, w myśl którego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Mimo iż cytowany przepis intertemporalny wprost wymienia wyłącznie art. 48 ustawy, należy odesłanie w nim zawarte interpretować szerzej, odnosząc go do wszystkich przepisów, dotyczących samowoli budowlanej bądź odstępstw od zatwierdzonych projektów. Ustawa- Prawo budowlane z 1994 roku weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku (art. 108 ustawy). W przypadku obiektów, których budowę zakończono przed tą datą, właściwymi przepisami są przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Organy administracji obu instancji przyjęły, iż obiekt został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 roku. W ocenie Sądu ustalenie to jest całkowicie dowolne i nie znajduje dostatecznych podstaw w materiale sprawy. Organy administracji architektoniczno- budowlanej oparły się wyłącznie na twierdzeniu R. S., nie podejmując nawet próby jego weryfikacji. Sam fakt bezkrytycznego oparcia się wyłącznie na twierdzeniu inwestora może budzić zastrzeżenia. Natomiast w niniejszej sprawie ustalenie to nie może zostać zaakceptowane, a to z uwagi na konsekwentne kwestionowanie oświadczenia R. S. przez skarżącego. F. K. zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podnosił, iż budowa trwała do roku 1999. Tymczasem organy administracji publicznej w ogóle nie odniosły się do stanowiska skarżącego, arbitralnie ustalając datę zakończenia budowy. Taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na tym etapie postępowania nie sposób jednoznacznie stwierdzić, w jakiej dacie powstał sporny obiekt. Nie jest przy tym rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej w wyjaśnianiu stanu sprawy poprzez czynienie własnych ustaleń faktycznych, albowiem ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego jest wyłącznie kontrolowanie działań administracji publicznej, a nie ich korygowanie. Ponadto materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala na wyjaśnienie daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i kwestia ta wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania, w tym zgromadzenia nowych dowodów. Sąd był zatem zobligowany do uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień, które dotyczą decyzji wydanych w obu instancjach, postępowanie przed Wojewodą dotknięte jest inną istotną wadą, która także musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego jedna ze stron została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie. Ponieważ stało się to bez jej winy, stanowić może podstawę wznowienia postępowania ostatecznie już zakończonego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza konieczność uchylenia decyzji dotkniętej tą wadą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy prowadzące postępowanie administracyjne powinny uwzględniać nie tylko te podmioty, które w myśl art. 28 k.p.a. posiadały przymiot stron w chwili wszczęcia postępowania, ale również te, które stronami stały się w jego trakcie. W niniejszym postępowaniu oczywistym jest, iż przymiot strony przysługuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której położony jest sporny budynek gospodarczy. Wynik postępowania oddziałuje zatem bezpośrednio na sferę praw takiej osoby. W momencie wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego działki, na których znajduje się sporny obiekt, stanowiły częściowo własność, częściowo zaś przedmiot użytkowania wieczystego H. S. i R. S. Natomiast w aktach sądowoadministracyjnych (k. 67- 69) znajduje się akt notarialny- umowa darowizny z dnia [...].2001 roku, na mocy której własność i użytkowanie wieczyste działek nabył małoletni syn H. S. i R. S.- P. S. Tym samym stał się on stroną postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a. Powyższa zmiana sama w sobie nie przesądza jeszcze, iż w dalszym toku postępowania doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem H. S. i R. S. byli przedstawicielami ustawowymi małoletniego P. S., zatem doręczanie pism w postępowaniu mogło być wobec niego skuteczne. Jednak z omawianego aktu notarialnego wynika, iż P. S., urodził się dnia [...].1985 roku. Wobec tego, z chwilą osiągnięcia osiemnastu lat życia, tj. z dniem [...].2003 roku, osiągnął on pełnoletniość i od tego momentu nie można uznać działania jego rodziców za skuteczne wobec niego. Od tego też momentu korespondencja w sprawie, w tym decyzje administracyjne, winny być doręczane bezpośrednio jemu. Decyzja organu odwoławczego zapadła dnia 16 kwietnia 2003 roku, a zatem już po osiągnięciu przez P. S. pełnoletniości, zaś z jej treści wynika, że nie została mu wysłana. Oznacza to niedoręczenie decyzji jednej ze stron postępowania, tym samym zaś- pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w sprawie. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organy administracji publicznej winny zapewnić możliwość udziału wszystkim stronom postępowania, uwzględniając również te zmiany, które miały miejsce w czasie jego trwania. Konieczne jest również wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, tak aby jednoznacznie ustalić, w jakiej dacie zakończyła się budowa spornego budynku gospodarczego, w tym zgromadzenie niezbędnych dowodów oraz dokonanie na ich podstawie ustaleń faktycznych, mieszczących się w ramach swobodnej oceny materiału dowodowego. Jednocześnie, ponieważ postępowanie administracyjne musi zostać przeprowadzone od początku, zaś kwestie wymagające wyjaśnienia przesądzą dopiero, jakie przepisy znajdą w sprawie zastosowanie, bezprzedmiotowym obecnie byłoby odnoszenie się przez Sąd do wszystkich zarzutów, wyartykułowanych przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.