II SA/Kr 1148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 20.03.2017r., na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku D. M. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 13.06.2016r., znak sprawy: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, wraz z lokalami usługowymi, garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi i teletechnicznymi, wodno-kanalizacyjnymi w tym odcinkami poza budynkiem, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania; ul. [...] - narożnik [...] w K.; dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 13.06.2016 r. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] umorzył postępowanie w ww. sprawie, z powodu wycofania wniosku przez inwestora. Wobec jej niezaskarżenia, decyzja stała się ostateczna w dniu 18.07.2016 r. W dniu 17.02.2017 r. do organu wpłynął wniosek D. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia 13.06.2016 r. z uwagi na brak udziału w postępowaniu strony bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wnioskodawczyni wskazała, że działka nr [...], której jest właścicielką bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestora nr [...] obr. [...]. Z pisma wynikało, że o wydanej decyzji D. M. dowiedziała się z otrzymanej dnia 6 lutego 2017 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ uznał, że termin do złożenia wniosku został zachowany. Dalej wyjaśnił, że na organie administracji ciąży w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, której przysługiwał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie przymiot strony. W sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normę prawną określoną w art. 147 k.p.a., który dopuszcza możliwość wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia 13.06.2016r. o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie został przeanalizowany przez organ. Powyższe zostało podyktowane faktem nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego m.in. o przedłożenie szczegółowego opracowania - analizy dotyczącej zgodności rozwiązań projektowych z warunkami § 13 i § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, łącznie z wnioskami do tej analizy, sporządzonej zarówno dla zabudowy sąsiedniej, jak i w odniesieniu do budynku objętego decyzją pozwolenia na budowę nr [...], jak również uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o dokładne zwymiarowanie wszystkich zaprojektowanych elementów budynku i zagospodarowania oraz wzajemnych odległości pomiędzy budynkami i elementami zagospodarowania terenu w odniesieniu do granic działek i zabudowy sąsiedniej. Powyższa analiza i uzupełniony projekt zagospodarowania terenu dałyby podstawę dla określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i ustalenia zakresu stron postępowania, którym przysługiwałby status strony w postępowaniu w przedmiotowym zamierzeniu inwestycyjnym. Ponieważ inwestor nie dopełnił obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego i wycofał wniosek w dniu 1.06.2016 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego organ odstąpił od analizy poszczególnych paragrafów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie weryfikował czy działka nr [...] obr. [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz czy jej współwłaścicielom przysługiwał lub nie status strony w przedmiotowym postępowaniu. W świetle powyższego, organ stwierdził, że zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, a co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania. Na ww. postanowienie D. M. złożyła zażalenie, w którym zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia, bowiem w jej ocenie jest stroną postępowania w powyższej sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia 13.06.2017r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy wydanej, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., decyzji o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie ma materialno prawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Na mocy decyzji o umorzeniu postępowania, żadna ze stron postępowania nie nabywa prawa. W przypadku decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ocena, czy dana osoba jest stroną postępowania, następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że jak wynika z art. 28 k.p.a. postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w ramach postępowania zostaje wydana decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu i wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W ocenie Wojewody D. M. nie jest stroną w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie posiada interesu prawnego rozumianego tak jak wskazano powyżej. Decyzja o umorzeniu postępowania, ani nie rodzi żadnych praw ani obowiązków po stronie wnioskodawcy. Jest to decyzja z której wynika jedynie, że inwestor zrezygnował ze zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc z prowadzenia robót budowlanych w sposób odmienny od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25.02.2015 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, nie wpływa na zmianę zarówno posiadanych uprawnień wnioskodawczyni, jak i jej obowiązków. D. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody argumentując, że ma interes prawny w sprawie, albowiem realizowana na sąsiedniej nieruchomości inwestycja oddziaływuje na jej nieruchomość. Zabudowa jest zwarta i zbyt wysoka, mieszkania nie są wystarczająco doświetlone, jest również problem z wodami gruntowymi. Jej skutkiem są uciążliwości związane hałasem i brakiem miejsc parkingowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii. Skarga została oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowieniowego. Otóż postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa oraz 145a k.p.a. oraz czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Kwestią dyskusyjną jest jednak uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na wczesnym, wstępnym etapie, w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na brak swojego udziału w postępowaniu (145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a tym samym uprawnienie do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania już na tym etapie z powołaniem się na tą okoliczność, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W sytuacji takiej organ administracji, powinien dokonywać oceny w kwestii posiadania przez podmiot składający podanie przymiotu strony, a co za tym idzie badania czy zaistniała przyczyna wznowienia - po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z zasady bowiem z wnioskiem takim występują podmioty pominięte przez organy administracji przy ustaleniu kręgu stron danego postępowania administracyjnego, a które stoją na stanowisku (zasadnie lub niezasadnie), że w postępowaniu tym powinny brać jako strony udział. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony takiemu podmiotowi rozstrzyga o tym czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania i z uwagi na tą okoliczność ustalenie, co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powinno nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym a nie na wstępnym, formalnym jego etapie. Wyjątkiem od tej reguły może być ocena organu dokonana w oparciu o treść samego podania. Otóż jeżeli z jego treści w sposób ewidentny, nie budzący żądnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania - co musi wynikać z samych twierdzeń w nim zawartych, a nie z odmiennej oceny prawnej danego stanu faktycznego - organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ ma zatem podstawy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, negatywnie oceniając przymiot strony przez wnoszącego o wznowienie postępowania, jedynie wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 5.09.2017r., sygn. akt I OSK [...], wyrok NSA z dnia 16.05.2017r., sygn. akt II OSK [...], orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, sąd stwierdził, że brak interesu prawnego po stronie skarżącej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 13.06.2016r. ma charakter oczywisty. Przedłożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowalny zawierał szereg nieprawidłowości, które wykluczały na tym etapie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. W celu ich usunięcia, postanowieniem z dnia 15.06.2015 r. Prezydent Miasta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Dotyczyły one między innymi takich zagadnień jak: obowiązku przedłożenia szczegółowej analizy dotyczącej zgodności rozwiązań projektowych z warunkami § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązku przedłożenia ekspertyzy konstrukcyjnej, czy też obowiązku uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o dokładne zwymiarowanie wszystkich zaprojektowanych elementów budynku i zagospodarowania oraz wzajemnych odległości pomiędzy budynkami i elementami zagospodarowania terenu w odniesieniu do granic działek i zabudowy sąsiedniej. Postanowienie to zostało skierowane wyłącznie do inwestora. Należy podzielić stanowisko organu I instancji, że dopiero uzupełnienie projektu budowalnego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. postanowieniu, pozwalało na wyznaczenie terenu na którym wprowadzone byłby związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, a w konsekwencji ustalenie kręgu stron postępowania. Niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem, przy jednoczesnym cofnięciu wniosku z jednej strony uniemożliwiło ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a z drugiej zaś obligowało organ I instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Z przepisu wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczyna się jedynie na żądanie inwestora. Ma to takie znaczenie, że inwestor ma możliwość cofnięcia żądania wszczynającego to postępowanie. Takie działanie ma najczęściej miejsce, gdy strona nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. W takiej sytuacji postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia takiego pozwolenia, a w konsekwencji – obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 9.03.2012 r., sygn. akt I OSK [...] (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.03.2012 r., sygn. akt II OSK [...]. W świetle poczynionych uwag należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. czyli, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ze względu na opisane okoliczności sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 13.06.2016 r. brak legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest oczywisty, co prowadzi w konsekwencji do uznania, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. W kontekście zarzutów skargi, stwierdzić należy, że inwestycja prowadzona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej realizowana jest na podstawie innej decyzji niż objęta wnioskiem o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie intencją skarżącej było wznowienie postępowania w którym została wydana decyzja na podstawie której prowadzone są roboty budowlane, jednakże z uwagi na brak precyzyjnej informacji w tym zakresie, skarżąca wniosła o wznowienie wszystkich postępowań, które w myśl udzielonej jej informacji publicznej dotyczyły prac prowadzonych na działce [...] obr. [...] w K.. Na marginesie, sąd zwraca również uwagę, że organ II instancji rozpatrując zażalenie, błędnie w zaskarżonym postanowieniu oznaczył datę decyzji objętej wnioskiem o wznowienie i przedmiot postępowania (napisał, że dotyczy umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego), zgadza się natomiast numer [...] znak zaskarżonego postanowienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że orzeczenie to zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20.03.2013 r., znak: [...] Powyższe uchybienie nie miało więc wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.