II SA/Kr 1149/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Sędzia Bożenna Blitek Sędziowie NSA Wiesław Kisiel NSA Krystyna Kutzner spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta [...] , działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 20 ust. 1 i 2 , art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 130, póz. 903), w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r. Nr 105, póz. 881 z późn. zm.) oraz art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 póz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M. S. z dnia [...] r, decyzją z dnia [...] r odmówił przyznania następujących świadczeń : 1/. zasiłku rodzinnego na dwie córki tj. A. S. i E. S. , 2/. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci , 3/. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez obie córki oraz 4/. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem dzieci do miejscowości, w której znajduje się szkoła . W uzasadnieniu wydanej decyzji Burmistrz wyjaśnił , że powodem takiego rozstrzygnięcia jest przekroczenie przez rodzinę skarżącej kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 504,00 zł. Zgodnie z przedstawionymi przez skarżącą dokumentami , dochód rodziny skarżącej z 2006 roku w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł , a zatem nie została spełniona przesłanka określona w tym przepisie , uzasadniająca przyznanie wnioskowanych świadczeń. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła , że znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej , gdyż jest wdową samotnie wychowującą dwie córki , a ponadto jest osobą chorą, pozostającą w leczeniu w kilku specjalistycznych poradniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej , decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powtórzył argumentację Burmistrza Miasta [...] i stwierdził , że zgodnie z art. 5 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , zasiłek rodzinny przysługuje , jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł .W przypadku zaś , gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie na który jest ustalany , zasiłek rodzinny przysługuje , jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodów w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust.3 ww. ustawy). Jak ustalił organ l instancji , dochód w rodzinie skarżącej za rok 2006 wyniósł [...] zł, co dało miesięczny dochód rodziny w kwocie [...] zł . Wyliczony wyżej miesięczny dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę dał w rezultacie kwotę [...] zł miesięcznie , a zatem przekroczył on kwotę 504,00 zł, która stanowi kryterium dochodowe przewidziane przez przepis art. 5 ust.1 ww. ustawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy , zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , brak było podstaw do zastosowania art. 5 ust.3 tej ustawy (dotyczącego zwiększenia progu kryterium dochodowego o kwotę najniższego zasiłku rodzinnego), a to z tej przyczyny, iż w poprzednim okresie zasiłkowym tj. 2006/2007 skarżącej - jak wynika z pisma przewodniego organu , skarżącej nie przysługiwały świadczenia rodzinne. Wskazując na powyższe , organ odwoławczy przyznał , że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej oraz ma problemy związane z utrzymaniem dwójki uczących się dzieci, jednak w oparciu o obowiązujące przepisy brak było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń, co nie wyklucza możliwości przyznania świadczeń w ramach pomocy społecznej . Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca szczegółowo opisała swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną i wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przepisy regulujące kwestie przyznania świadczeń rodzinnych nie przewidują możliwości wydania w tej sprawie decyzji uznaniowej, albowiem decyzja o przyznaniu tych świadczeń jest uzależniona od spełnienia przewidzianych w ustawie kryteriów , w szczególności zaś tzw. kryterium dochodowego i w sytuacji , w której wnioskodawca nie spełnia tych kryteriów, brak jest podstaw do przyznania świadczenia ze względu, tak jak to podnosi skarżąca , na trudną sytuację rodzinna, materialną lub zdrowotną. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270) . Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji oceniając, czy decyzja nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania oraz w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed organami administracji publicznej. Z kolei art.134 § 1 w/w ustawy stanowi , że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to , że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa , a także wszystkie przepisy , które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , nawet , gdy dany zarzut nie został podniesiony ( wyrok WSA w Warszawie , z dnia 25.02.2004 r , syg.akt III S.A. 1456/02 , Lex nr 113588 ). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził , że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem , jednak z innych powodów niż podniesiono w skardze. W rozpatrywanej sprawie podstawą wydania decyzji odmownej przez organy obu instancji , było stwierdzenie, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe , określone w art.5 ust.1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych . Zgodnie z tym przepisem , zasiłek rodzinny przysługuje , jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Z kolei art.3 pkt.2 tej ustawy definiuje dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. § 15 ust.1 i 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02.06.2005 r w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne określa , że w przypadku , gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych , dochód członka rodziny pomniejsza się : o podatek należny , składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne , przy czym ustawodawca określił wzór , według którego oblicza się składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Jak z powyższego wynika , skoro rozstrzygająca w sprawie była przesłanka określająca kryterium dochodowe na członka rodziny , a przepisy szczegółowo określają sposób obliczenia dochodu , który przyjmuje się za podstawę do obliczenia tego kryterium , to w decyzjach organów opartych o to kryterium musi być szczegółowo wskazane , w jaki sposób organ ustalił dochód , w oparciu o jakie dokumenty , musi wskazać , czy dochód ten został pomniejszony o kwoty wynikające z ww. § 15 ust1 i 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej i w jaki sposób organ dokonał obliczenia kryterium dochodowego na członka rodziny . Sposób obliczenia kryterium dochodowego stanowi istotny i rozstrzygający element stanu faktycznego sprawy . Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r , poza wskazaniem tytułów aktów wykonawczych do ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , bez wskazania konkretnych przepisów , które organ zastosował w sprawie , ani organ pierwszej instancji , ani organ odwoławczy nie przedstawili , w jaki sposób został obliczony dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Ogólnikowe stwierdzenie , że " zgodnie z przedstawionymi przez Panią/a dokumentami" oraz brak wskazania konkretnych przepisów , na których oparto rozstrzygnięcie narusza w art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi , że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione , dowodów , na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej , z przytoczeniem przepisów. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego , w którym w części VI wniosku , wypełnionej przez podmiot realizujący świadczenie , wskazano , że skarżąca osiągnęła dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w 2006 r w wysokości [...] zł. W aktach administracyjnych znajdują się dwa zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o różnej treści, jedno z dnia [...] r , a drugie z dnia [...] r. Organy rozstrzygające w sprawie nie ustosunkowały się w uzasadnieniu wydanych decyzji do tych dokumentów i nie wskazały , w jaki sposób dokonały obliczenia kryterium dochodowego skarżącej . Przy obliczeniu dochodu rodziny skarżącej uwzględniono dochody osiągnięte przez córkę skarżącej A. , w wysokości [...], jednak w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się dowodu z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na tę okoliczność ( informacja zawarta w piśmie przewodnim z dnia [...] r nie może " uzupełniać" treści decyzji , pismo takie nie podlega bowiem przedmiotem kontroli Sądu ). Błędów tych nie dostrzegł organ odwoławczy , który zobligowany był dokonać własnych ustaleń w zakresie obliczenia kryterium dochodowego rodziny skarżącej. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , organ odwoławczy oparł się na ustaleniach stanu faktycznego dokonanego przez Burmistrza Miasta [...], co znalazło odzwierciedlenie w stwierdzeniu " organ I instancji ustalił , iż dochód w rodzinie odwołującej za rok 2006 wyniósł [...], ... ". Brak w decyzjach organów przedstawienia sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę powoduje , że rozstrzygnięcia takie uchylają się spod kontroli sądu. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania art. 5 ust.3 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , a przynajmniej nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło tę kwestię , jednak odniosło się jedynie do informacji organu pierwszej instancji zawartej w piśmie przewodnim. Wskazane uchybienia dotyczące ustalenia stanu faktycznego sprawy mogły mieć wpływ na wynik sprawy i obligowały Sąd do uchylenia rozstrzygnięć organów , bowiem sąd administracyjny nie jest instancją merytoryczną i nie mógł w rozpatrywanej sprawie rozpoznawać skargę in merito . Z tych względów Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji.