II SA/Kr 1149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. F., J. W., M. F., P. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę M. F. Starosta [...] postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych po rozpatrzeniu wniosku Z. S., S. F., J. W., M. F., P. S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. W uzasadnieniu organ podał, że wspólnotę gruntową wsi B. zgodnie z ewidencją gruntów Starostwa Powiatowego w K. stanowią działki ewidencyjne oznaczone nr geodezyjnymi [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni ok. 17,5 ha obręb B., gmina L.. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i § 2 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W myśl art. 61 a K.p.a., gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania: tj. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia żądania w trybie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 19 czerwca 1964 r. postanowiono w pkt I uznać nieruchomość położoną we wsi B., gromada L. , powiat K., objętą Lwh [...] oznaczoną jako pgr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 19,90 ha za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie ustawy z dnia 29.06.1963 r., w pkt II zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów obejmujący 1-29 pozycji, stanowiący integralną część decyzji. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 19 lipca 1964 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 97 § 1 K.p.a. Przepis art. 97 § 1 K.p.a. w dniu wydania decyzji stanowił, że organ administracji państwowej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Powyższy przepis jest zatem odpowiednikiem aktualnie obowiązującego przepisu art. 104 § 1 K.p.a. Przepisami merytorycznymi stanowiącymi podstawę do wydania decyzji były przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ustawa ta została zmieniona ustawą z dnia 10 lipca 2015r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. Zgodnie z art. 12 wyżej powołanej ustawy przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejście w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Z kolei art. 6 ust. 1 i 2 stanowi, że uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeśli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Stosownie do art. 9 ust. 2 i 3 wielkość udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ustala się w ten sposób, że połowę wspólnoty dzieli się pomiędzy uprawnionych, o których mowa w art. 6 ust. 1 oraz art. 6a pkt 1, w równych częściach, drugą zaś połowę - proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy. Wielkość udziałów we wspólnocie gruntowej, o której mowa w art. 6 ust. 2 oraz art. 6a pkt 2, ustala się na podstawie dokumentów, a w razie ich braku - według stanu faktycznego; udziały osób, które stosownie do przepisów art. 6 ust. 2 utraciły uprawnienia do korzystania ze wspólnoty, dzieli się pomiędzy uprawnionych w równych częściach. Dokonując analizy przedmiotowego wniosku w oparciu o wyżej powołane przepisy należy wskazać, że wniosek Z. S., S. F., J. W., M. F., P. S. dotyczy ustalenia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że do dnia 1 stycznia 2016 r. tj. do dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zostały już ustalone prawa współwłasności we wspólnocie gruntowej wsi B.. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli Z. S., S. F., J. W., M. F. i P. S.. Postanowieniem nr [...] z 21 czerwca 2017 r. Wojewoda stwierdził uchybienie przez Z. S. terminu do wniesienia zażalenia. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. nr [...] znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, ale uzasadnienie było błędne. Odwołanie się do regulacji art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych należało uznać za błędne, bowiem przepis ten wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej m.in. wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jedynie w przypadku, gdy prawa do nieruchomości wchodzącej w skład takiej wspólnoty zostały już przyznane przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (co nastąpiło z dniem ogłoszenia), a nie jak przyjął organ I instancji – ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. przed 1 stycznia 2016 r. Niemniej nie ulega wątpliwości, iż ostateczną decyzją z 19 czerwca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. m.in. zatwierdziło wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B.. Z uwagi na powyższe odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie była zasadna, bowiem zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Z. S., S. F., J. W., M. F. i P. S. zwrócili się do Starosty [...] z wnioskiem o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Tymczasem ostateczną decyzją z 19 czerwca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. m.in. zatwierdziło wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B.. Ponadto należy wskazać, iż podstawy dla ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B. nie mogą stanowić dodane ustawą nowelizującą z 10 lipca 2015 r. przepisy art. 6a, 8a - 8d ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem stanowią one podstawę do takiego orzeczenia jedynie w tych przypadkach, w których dotychczas nie wydano stosownej decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli S. F., J. W., M. F. i P. S. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art.77 K.p.a. poprzez przyjęcie jako podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia pierwotnego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K.. Organy nie ustaliły treści powyższej decyzji, a ponadto zaniechano obowiązku zebrania materiału dowodowego. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nadto, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej kategorii wymienionej w tym przepisie, a sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody z 21 czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 25 stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek to sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, natomiast druga ma miejsce, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13.12.2011 r., II SA/Ol 893/11, wyrok NSA z 17.08.2016 r., OSK 553/15). W rozpoznawanej sprawie, podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji było ustalenie, że ostateczną decyzją z 19 czerwca 1964 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. postanowiono w pkt I uznać nieruchomość położoną we wsi B., gromada L. , powiat K. obj. Lwh [...] oznaczoną jako: pgr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 19,90 ha za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w pkt II zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów obejmujący 1-29 pozycji, stanowiący integralną część decyzji. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 19 lipca 1964 r. (pieczątka na odwrocie decyzji). Wniosek skarżących o ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. dotyczył zatem kwestii już rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Problematyka wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wspólnota gruntowa jest szczególnego rodzaju współwłasnością, której wyżej wymieniona ustawa nadała szczególną konstrukcję prawną, odrębną od przepisów o współwłasności zawartych w ustawie – Kodeks cywilny. Na podstawie wskazanej ustawy, która weszła w życie 5 lipca 1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej obowiązane było ustalić, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, jak również wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8) . Do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej były obowiązane utworzyć spółkę, której ustawodawca przyznał osobowość prawną (art. 13 i 14). Z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie nowelizacja ustawy wprowadzona ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r. poz. 1276). Asumptem do wprowadzenia zmian był fakt, że wiele wspólnot gruntowych w dalszym ciągu nie miało uporządkowanego, zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego, istniała również konieczność zmodyfikowania zasad funkcjonowania wspólnot gruntowych poprzez ich dostosowanie do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa. Zmiana ta wprowadziła do ustawy m.in. uregulowania: nakazujące starostom ustalenie nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie oraz nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową, przewidujące określenie nowych podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, regulujące zasady i tryb ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz odnoszące się do spółek powołanych do zarządu wspólnotą gruntową, który weszły w życie rozpoczynając swe obowiązywanie w dniu 1 stycznia 2016 r. Należy jednak podkreślić, że jak wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (druk nr 3193) celem ustawy było "uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, oraz rozszerzenie możliwości dysponowania nieruchomościami przez członków działających w obrocie prawnym wspólnot przez umożliwienie przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w rozumieniu ustawy – Kodeks cywilny." Projektowana nowelizacja ustawy nie zakładała więc zniesienia istniejących wspólnot gruntowych, powstałych zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc w których znane są wielkości udziałów wszystkich uprawnionych, a zarządzanie wspólnotą odbywa się w ramach spółki utworzonej przez uprawnionych. Istniejące wspólnoty gruntowe mogły funkcjonować nadal w dotychczasowej formie organizacyjnej i gospodarować na dotychczasowych zasadach, jeżeli taka będzie wola samych uprawnionych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Powyższa kwestia została już bowiem rozstrzygnięta funkcjonującą w obrocie prawnym, ostateczną decyzją z 19 czerwca 1964 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., którą m.in. zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B.. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że wspólnota gruntowa funkcjonuje na terenie wsi B., jednakże skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń dotyczących osób uprawnionych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że wszelkie podnoszone przez strony zarzuty względem orzeczenia mogłyby zostać wzięte pod rozwagę jedynie w odpowiednim trybie weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Nadmienić przy tym wypada, że w art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dniem 1 stycznia 2016 r. wprowadzony został zapis, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz 154 - 156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Istotnie organy błędnie odniosły się do art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym przepisów art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 nie stosuje się do przypadków, w których do dnia wejścia w życie ustawy zostały już ustalone prawa współwłasności na podstawie przepisów dotychczasowych. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, przepis ten wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej m.in. wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jedynie w przypadku, gdy prawa do nieruchomości wchodzącej w skład takiej wspólnoty zostały już przyznane przed wejściem w życie ww. ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (a więc przed dniem 5 lipca 1963 r.), a nie - jak to przyjął organ I instancji - ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. przed 1 stycznia 2016 r. Powyższe uchybienie nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia postanowienia Wojewody. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy naruszenie którego dopuścił się organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, a co więcej organ II instancji zauważył powyższe naruszenie i wytknął je w uzasadnieniu swojego postanowienia. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi, że organ nie dysponował całościowymi aktami sprawy i nie zebrał wszystkich dokumentów Stosowny egzemplarz decyzji z dnia 19 czerwca 1964 r. z klauzulą ostateczności, poświadczony za zgodność z oryginałem przez inspektora Starostwa Powiatowego w K. Wydział Gospodarki Nieruchomościami stanowi k.15-16 akt organu pierwszej instancji. Bez znaczenia dla tych ustaleń są rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o braku archiwalnych akt administracyjnych, czy wysuwane przez ten organ wnioski w innym postępowaniu, zaś ich ocena wykracza poza granice niniejszej sprawy. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, który został ustalony przez organy administracji publicznej w dostatecznych zakresie, należy stwierdzić, że zachodzi negatywna przesłanka co do wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenie uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B.. Powyższa kwestia została już bowiem rozstrzygnięta funkcjonującą w obrocie prawnym, ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 19 czerwca 1964 r., znak: [...], którą m.in. zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi B.. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę .