II SA/Kr 1149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ojcowskiego Parku Narodowego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 maja 2019 r. [.....] działając na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Ojcowskiego Parku Narodowego o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Przywrócenie zabudowy turystycznej na wzgórzu Parnas" Budowa ośrodka turystycznego kulturalno-dydaktycznego na działce nr [....] obręb Sułoszowa l, Gmina Sułoszowa wraz z instalacjami wewnętrznymi, wjazdem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną (na działkach nr [......] obręb Sułoszowa l, Gmina Sułoszowa) – wstrzymało wykonanie powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 159 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § l K.p.a. Z treści art. 159 § 1 K.p.a. stanowiącego podstawę prawną przedmiotowego postanowienia wynika, iż organ administracji ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Zabezpieczający charakter instytucji, jak również użyte w przepisie określenie "zachodzi prawdopodobieństwo" nie daje podstaw do wykazywania istnienia wad zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. Udowodnienie istnienia ww. wad następuje bowiem w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Niemniej konieczne jest wskazanie na możliwość istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W tym kontekście Kolegium po ocenie powyżej wskazanej przesłanki oraz wniosku strony uznało za zasadne wstrzymanie wyżej określonej decyzji. Zauważyć bowiem trzeba, iż jak wywodzi się we wniosku, strona decyzja obarczona jest jedną z podstawą nieważności - wskazując m.in, iż przedsięwzięcie nie jest zgodne z planem miejscowym. Zauważyć trzeba, iż w myśl art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje tego po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc ten aspekt sprawy jest istotny w sprawie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J.D. wskazując, że błędnie przyjęto, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest decyzją wykonalną, a co za tym idzie możliwe jest wstrzymanie jej wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r. nr [.....] działając na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło w ten sposób, że odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Sułoszowa nr [.....] 0 z dnia 29 grudnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporne są dwie kwestie: po pierwsze, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją wykonalną oraz, po drugie, czy ziściła się przesłanka wstrzymania wykonania decyzji w postaci prawdopodobieństwa, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślić należy, że odpowiedź negatywna na pierwsze postawione pytanie czyni bezprzedmiotowym poszukiwanie odpowiedzi na drugie postanowione pytanie. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że wstrzymanie wykonalności może dotyczyć decyzji wykonalnych. Wskazuje się, że "pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, w tym akty odmowne (np. odmowa przyznania określonego uprawnienia publicznego) oraz te spośród aktów konstytutywnych, które nie wymagają żadnych czynności podmiotów uprawnionych (np. decyzja o zmianie imienia czy nazwiska). Nie podlega wykonaniu również ta grupa decyzji deklaratoryjnych, które stwierdzają jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego czy prawnego" (tak Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEXel. 2010, komentarz do art. 159 K.p.a.). Przeprowadzona przez Kolegium analiza orzecznictwa i poglądów doktryny prowadzi do wniosku, że rozróżnić należy wykonalność decyzji w wąskim ujęciu i w ujęciu szerokim. W wąskim ujęciu pojęcie wykonalności decyzji odnosi się do rozstrzygnięć nakładających na adresata obowiązek, który - o ile nie zostanie zrealizowany dobrowolnie - to, ze względu na właściwe mu cechy, może być wykonany przymusowo przy wykorzystaniu środków przewidzianych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. W tym znaczeniu wykonalne są decyzje nakładające na stronę obowiązek spełnienia świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego, mającego postać czynności możliwej do przymusowego wykonania przy zastosowaniu środków przewidzianych ustawą. Natomiast w ujęciu szerokim chodzi o wszelkie skutki decyzji administracyjnej w sferze prawnej nie tylko w sferze interesu prawnego strony, ale także w sferze obiektywnego porządku prawnego. W postanowieniu NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 3139/13 wskazano, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, decyzja ta nie powoduje bowiem powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. W szerokim ujęciu co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 18 maja 2016 r. sygn. II OSK 1066/15). Przyjmując zaprezentowane w utrwalonym orzecznictwie NSA wąskie rozumienie aktu administracyjnego w kwestii jego wykonalności stwierdzić należy, że brak było w przedmiotowej sprawie podstaw do wstrzymania wykonalności decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ojcowski Park Narodowy zarzucając naruszenie art. 159 K.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Sułoszowa z dnia 29 grudnia 2017 r. w wyniku przyjęcia, że decyzja taka nie jest decyzją wykonalną, podczas gdy wywołuje ona skutki w sferze interesu prawnego strony (inwestora) i daje jej uprawnienie – stanowiąc podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę – w sytuacji, gdy wskazane zostało prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta wadą nieważności. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą u uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20179 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wyżej opisany. Przedmiotem merytorycznego rozstrzygania w sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. W niniejszej sprawie kluczowym jest odpowiedź na pytanie czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją wykonalną. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu tego przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującą odzwierciedlenie w postanowieniu tegoż Sądu z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2466/19. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie nadaje się do wykonania z uwagi na jej charakter prawny. Wykonanie decyzji polega na spowodowaniu w sposób dobrowolny lub przymusowy (egzekucja) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danej decyzji. Zasadniczo problem wykonania decyzji dotyczy zatem decyzji zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, a więc decyzji, mocą których ich adresat otrzymuje równocześnie określone uprawnienia oraz obowiązki. Decyzja podlega wykonaniu i jest możliwa do wstrzymania tylko wówczas gdy wywołuje skutki materialnoprawne. Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia nie wymaga od jej adresata określonego zachowania się, nie wynikają z niej obowiązki lub uprawnienia, które może realizować jej adresat. Decyzja ta określa jedynie jakie warunki i wymogi, istotne z punktu widzenia ochrony środowiska, powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Wyraża zatem stanowisko co do tego jak powinna zostać zrealizowana dana inwestycja aby odpowiadała wymogom ochrony środowiska. Powstanie inwestycji, nie jest związane z decyzją środowiskową ale z decyzją o pozwoleniu na budowę. To, że decyzja środowiskowa stanowi konieczny element w procesie realizacji inwestycji nie dowodzi tego, że decyzja ta wywołuje skutki w postaci powstania określonej inwestycji. Dopiero uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę urzeczywistnia prawo jej adresata do przystąpienia do wykonania inwestycji na warunkach w niej określonych, w tym określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wskazania pozwolenia na budowę ma uwzględniać. Sama decyzja środowiskowa nie pozwala na realizację inwestycji. Okoliczność powstania inwestycji, która może w przyszłości naruszać wymogi ochrony środowiska, jest skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero jej ewentualne wykonanie wywoła skutek w postaci powstania inwestycji, co do której strona skarżąca wyraża przekonanie, że naruszy środowisko. Podkreślić należy, że fakt, że uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej jest koniecznym etapem w procesie inwestycyjnym warunkującym powstanie w przyszłości inwestycji nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja taka daje inwestorowi uprawnienia do jej realizacji. Określa ona wymogi ochrony środowiska jakie musi spełniać inwestycja ale sama w sobie nie umożliwia jej powstania. Nie można zatem tej decyzji przypisać skutku w sferze materialnoprawnej. Stwierdzić również należy, że jedynym skutkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest pojawienie się uprawnienia inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie może stanowić samoistnej podstawy do realizacji inwestycji, a tym samym nie powoduje zaistnienia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, które powinno być zgodne z decyzją środowiskową. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji środowiskowej pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. A zatem aktualnie prowadzenie procesu inwestycyjno-budowlanego nie powoduje żadnych skutków. Wskazana we wniosku strony skarżącej decyzja nie stanowiła podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji, była jedynie promesą środowiskową, wydawaną w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie decyzji - zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenie na budowę oraz decyzji wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że skarga nie opiera się na uzasadnionych podstawach i nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia również z innych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.