II SA/Kr 1150/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14maja2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2004r sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 10 złotych ( dziesięć ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 1150/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...] Starosta Powiatowy w [...], na podstawie art. 71 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uwzględniając wniosek B. L., wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne położonego w S. przy ul. [...], na działce nr 1. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zmiana sposobu użytkowania nie zmieni sposobu zagospodarowania działki, gdyż dotyczy wyłącznie adaptacji wnętrza istniejącego budynku gospodarczego. Dlatego też odstąpiono od żądania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynek mieszkalny nr A aktualnie użytkowany przez wnioskującą położony jest częściowo w pasie drogowym ul. [...], a to stwarza zagrożenie dla ruchu kołowego i pieszego. Warunkiem wyburzenia tego budynku jest przedmiotowa adaptacja, gdyż władze miasta nie dysponują innym lokalem zastępczym dla wnioskującej. Ponieważ budynek od kilkudziesięciu lat używany jest jako gospodarczy, zmiana jego funkcji nie spowoduje naruszenia interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a ponadto jest zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 2 października 1992 r. Inwestor udokumentował prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zastrzeżenia J. B. wg. której budynek zlokalizowany jest na działce stanowiącej jej własność nie są wiarygodne, ponieważ wnioskująca przedstawiła aktualny wyrys mapy zgodnie z którym budynek położony jest w całości na działce nr 1 należącej do inwestora. W odwołaniu od tej decyzji J. B. podtrzymała podnoszony wcześniej zarzut twierdząc, że przedmiotowy budynek w znacznej części położony jest na działce nr 2 stanowiącej jej własność. Aktem notarialnym nr [...] otrzymała bowiem działkę nr 1 o powierzchni 445 m" i do dzisiaj jej nie zbyła. Podała też odwołująca się, że zainteresowani od 1977 r. wielokrotnie podejmowali starania zmierzające do wybudowania domu mieszkalnego w miejscu starej, walącej się szopy poprzez jej obudowanie i obudowanie gnojownika. Budynek do obecnego stanu był wznoszony bezprawnie. Na skutek interwencji roboty zostały zatrzymane i wznowiono je w 1996 r. ; wstawiono wtedy do szopy i obudowanego gnojownika okna. W 1998 r. wszczęte zostało postępowanie odnośnie adaptacji i przebudowy. W dniu [...] grudnia 1998 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja Starosty o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania zapadła zanim wniesiona do NSA skarga na decyzję w sprawie wzizt została rozpoznana. Stwierdziła odwołująca się, że skarżona decyzja narusza jej własność, a poza tym usytuowanie budynków w takim zagęszczeniu powoduje zagrożenie bezpieczeństwa. Do odwołania J. B. dołączyła: kopię aktu notarialnego - umowy darowizny działki budowlanej nr 2 o powierzchni 445 m2 z dnia [...] września 1987 r., kopię mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 1988 r., kopię wyrysu mapy ewidencyjnej z dnia [...] listopada 1998 r., kopię planu zagospodarowania działki nr 2 z września 1988 r., kopie pism S. A. /poprzednika odwołującej się/ z dnia [...] marca 1977 r. do Urzędu Miasta i z dnia [...] czerwca 1977 r. do Wojewódzkiej Rady Narodowej z interwencjami dotyczącą nielegalnej budowy na cudzej własności, prowadzonej przez S. L. bez pozwolenia i niezgodnie ze sztuką budowlaną, kopię własnego pisma z dnia [...] maja 1996 r. do Urzędu Miasta zawierającego wniosek o sprawdzenie wykonywanych robót budowlanych. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § l pkt l kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał co następuje: B. L. złożyła w dniu 16 sierpnia 1999 r. wniosek o zmianę sposobu użytkowania dołączając: dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością - postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1994 r. o stwierdzeniu nabycia prawa własności, oryginał mapy wraz z wypisem rejestru gruntów z dnia [...] września 1998 r., wyrys z mapy ewidencyjnej zmodernizowanej z dnia [...] października 1999 r., oraz materiały zawierające część opisową i koncepcję adaptacji budynku. Przedmiotowa zmiana jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, gdyż znajduje się na terenie o symbolu [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Granice działek nr 1 i 2 zostały ustalone w wyniku rozgraniczenia z dnia [...] listopada 1977 r. przeprowadzonego przez geodetę S. T., a przedstawione zostały prawidłowo na mapie zmodernizowanej z dnia [...] października 1999 r. Z mapy tej wynika, że budynek w całości zlokalizowany jest na działce nr 1. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. powtórzyła zarzuty odwołania. Podkreśliła, że gdyby rzeczywiście miało miejsce rozgraniczenie, o jakim mowa w decyzji, to musiałoby dojść do zmiany powierzchni i numerów działek, a to nie miało miejsca. Ponadto podała, że w toku postępowania odwoławczego została powiadomiona o "zatrzymaniu sprawy" do czasu jednoznacznego Ustalenia przebiegu granicy. O tym jednak czy i jakie czynności wyjaśniające zostały podjęte, poinformowana nie została. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja o rozgraniczeniu działek nr 2 i 0. Po dokonaniu rozgraniczenia działka nr 0 /powiększona kosztem działki nr 2 o 0,42 a / oznaczona została nr 1, natomiast działka nr 2 /pomniejszona na koszt działki nr 1 oznaczona została nr 3. Prawo własności inwestora zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1994 r. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja jest wadliwa, choć nie z powodu najbardziej przez skarżącą eksponowanego. Wbrew zarzutom skarżącej wnioskująca B. L. należycie wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożyła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. o stwierdzeniu nabycia przez nią, z dniem [...] listopada 1971 r., własności m.in. działki nr 1. Granice zaś w/w działki zostały ustalone w wyniku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. W aktach sprawy znajduje się nie tylko ta decyzja, ale i materiały poprzedzające jej wydanie, w szczególności zaś mapa uzupełniająca z rozgraniczenia działek 0 i 2 z dnia [...] listopada 1977 r. Na mapie tej nowy przebieg granicy nakreślono kolorem czerwonym, a działki oznaczono nowymi numerami /1 i 2/ . W aktach znajdują się również dokumenty świadczące o wykonywaniu decyzji o rozgraniczeniu tj. "zawiadomienie z dnia 29 września 1978 r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów" na podstawie tejże decyzji i opisanej powyżej mapy. Nowy przebieg granic i nowe numery działek przedstawione są na mapie do celów projektowych sporządzonej przez geodetę K. K. z dnia [...] sierpnia 1998 r., oraz na wyrysie z mapy ewidencyjnej zmodernizowanej sporządzonej przez W. Z. z dnia [...] października 1999 r. Stan prawny granic nieruchomości został wyznaczony decyzją o rozgraniczeniu. Po dacie tej decyzji nie miało miejsca żadne zdarzenie, które ten stan miałoby zmienić. Przedmiotem umowy darowizny z dnia [...] września 1987 r. dokonanej na rzecz skarżącej była nieruchomość w takich właśnie granicach. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że opisana w akcie notarialnym powierzchnia działki nie odpowiadała rzeczywistej. Powierzchnia nieruchomości jest pochodną przebiegu jej granic, a to one, a nie powierzchnia wyznaczają terytorialny zasięg prawa własności. Innymi słowy ani opisany akt notarialny, ani też, zawierające inny przebieg granicy, nie stanowiły przeciwwagi dla przedłożonego przez wnioskującą tytułu do nieruchomości. Prawidłowe zatem jest stanowisko organów co do tego, iż kwestia tytułu nie stanowiła zagadnienia wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub przez sąd. Do wniosku "na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne" B. L. dołączyła "materiały do wniosku" opracowane przez inż. Z. U. /bez opisu i potwierdzenia uprawnień/. W materiałach tych zawarty został opis stanu istniejącego, zakres adaptacji budynku, opis projektu zagospodarowania działki po rozebraniu budynku nr A, projekt zagospodarowania działki, rysunek /rzut parteru/ pt. "uproszczona inwentaryzacja budynku" i rysunek /rzut parteru/ pt. "koncepcja adaptacji". Z dokumentów tych wynika, że budynek "w oparciu o zgodę Urzędu Miejskiego z dnia [...] września 1979 r." został wyremontowany i do dnia dzisiejszego pozostaje w stanie zgodnym z protokołem oględzin z dnia [...] kwietnia 1981 r. Podano, że budynek posiada ściany murowane, strop z płyty żelbetowej, pokryty jest dachem z dachówką ceramiczną, oraz że stolarka okienna i drzwiowa jest w bardzo dobrym stanie technicznym. W zakresie robót adaptacyjnych wymieniono: podłączenie urządzeń sanitarnych do sieci istniejącej na działce, wydzielenie wiatrołapu z sieni, otynkowanie ścian wewnętrznych, docieplenie ścian zewnętrznych styropianem grubości 6 cm., zmianę pokrycia dachu na blachę, przegląd i wymiana zniszczonych elementów więźby dachowej bez naruszenia jej rodzaju konstrukcji i kąta nachylenia, wykonanie nowych ścian szczytowych przestrzeni strychowej z desek, zamontowanie okien w ścianach szczytowych, zamontowanie okna połaciowego. Wymieniona w "materiałach" zgoda Urzędu Miejskiego z dnia [...] września 1979 r. - to pismo adresowane do S. L. informujące, że "przy budynku gospodarczym można wykonywać prace objęte bieżącym remontem bez naruszenia elementów konstrukcyjnych". W protokole z dnia [...] kwietnia 1981 r. /w aktach znajduje się jego kserokopia/ zawarto ogólny opis budynku gospodarczego zbieżny z opisem zawartym w "materiałach", z tym że stwierdzono tam, iż "od strony podwórza okna wypełnione są luksferami", oraz że linia zabudów}7 biegnie granicą działek, bez żadnego odstępu. W projekcie zagospodarowania działki załączonym do wniosku, kolorem żółtym oznaczono cały teren działki 1, oraz m.in. budynek mieszkalny nr A jako przeznaczony do rozbiórki. W aktach sprawy znajduje się ponadto wydana w dniu [...] grudnia 1998 r. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "adaptacja, przebudowa istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem pomieszczeń na mieszkanie oraz rozbiórki budynku mieszkalnego nr. A" na działce nr 1, oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 1999 r. utrzymująca w mocy tę decyzję. W jednym z warunków w/w decyzji zastrzeżono wymóg zachowania warunków określonych w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 1998 r. co do architektury budynku adaptowanego oraz rozbiórki budynku nr A. Na kopii mapy /jak się wydaje - załącznika do decyzji/ oznaczono trzy części budynku gospodarczego : jedną opisano jako już częściowo zaadaptowaną na część mieszkalną, w której nie przewiduje się robót konstrukcyjnych, drugą jako podlegającą przebudowie łącznie z konstrukcją dachu i trzecią- do rozbiórki. Porównanie opisanych materiałów sprawy z treścią decyzji organu I instancji upoważnia do sformułowania zarzutu co najmniej nienależytego wyjaśnienia sprawy. Po pierwsze więc organy w ogóle nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, iż ów budynek gospodarczy został wzniesiony w miejscu starego poprzez jego obudowanie i także poprzez obudowanie gnój o wnika w latach 70-ych, nie odniosły się do faktu przeprowadzenia oględzin przez organ nadzoru w 1981 r., do wyników tych oględzin i wreszcie do treści pisma z dnia 18 września 1979 r., które przecież z całą pewnością pozwoleniem budowlanym nie jest. Do porządku dziennego przeszły też nad twierdzeniami skarżącej o podjęciu na nowo prac budowlanych przy przedmiotowym budynku w 1996 r. Wymienione materiały sprawy musiały rodzić wątpliwości co do legalności istniejącego budynku gospodarczego, co do czasu i zakresu wykonanych w nim robót i ew. przeróbek, a ustalenia w tej mierze mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Po wtóre twierdzenie organu I instancji, iż zmiana użytkowania związana jest tylko z "adaptacją wnętrza istniejącego budynku gospodarczego" jest sprzeczne z opisem planowanych robót zawartym w załącznikach do wniosku. Znaczna przecież ich część ingerować ma w zewnętrzną część budynku /docieplenie, dach, okna/. Organy robót tych nawet nie wymieniły z nazwy, nie mówiąc już o przyporządkowaniu ich zakresu i rodzaju do odpowiednich regulacji Prawa budowlanego dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Ubieganie się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie zwalnia przecież wnioskującego od zachowania innych wymagań prawnych. Jeśli zmiana sposobu użytkowania ma się wiązać z wykonaniem robót budowlanych reglamentowanych prawem budowlanym, to procedura związana z tą reglamentacją nie może być pominięta. Niezwykle zatem istotne jest ustalenie jakie roboty mają być w rzeczywistości wykonane, czy winien być sporządzony dla nich / czy też dla ich części/ przez osobę uprawnioną projekt budowlany, następnie zatwierdzony stosowną decyzją itd. Te ustalenia i oceny w ogóle zostały przez organ pominięte, choć zgromadzony materiał nasuwał daleko idące w tym zakresie wątpliwości. Nie ustalone też w ogóle zostało, czy opisany budynek jako mieszkalny spełnia czy też będzie spełniał warunki techniczne dla takiego budynku, w tym dotyczące usytuowania i ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza w sytuacji, kiedy ściany budynku znajdują się w granicy działki. Po trzecie wreszcie wskazać należy, że, wbrew twierdzeniom organu, o zmianie zagospodarowania terenu w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. nie decyduje tylko to, czy roboty mają być wykonane wyłącznie wewnątrz budynku i /lub/ czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana funkcji budynku w sposób mogący mieć istotne znaczenie w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zmianę zagospodarowania terenu : dotychczas działka zagospodarowana budynkiem gospodarczym stać się ma działką zagospodarowaną budynkiem mieszkalnym . Ta nowa funkcja musi przecież pozostawać w zgodzie z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania, a co więcej - budynek z nową funkcją musi odpowiadać warunkom planu, o ile takie zostały w planie umieszczone. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie zaskarżonej decyzji, zmiana przeznaczenia budynku lub jego części nie wymaga ustalenia wzizt tylko wtedy, kiedy nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Opisana powyżej, a znajdująca się w aktach sprawy decyzja o ustaleniu wzizt z dnia [...] grudnia 1998 r. dotyczyła nieco innego zakresu / bo także rozbiórki części budynku gospodarczego i rozbiórki budynku mieszkalnego nr A/, ale jej istnienia i treści organy w ogóle nie dostrzegły . Nie zacytowały też organy zapisów samego planu, ani nie odwołały się do ich analizy. Nie wiadomo zatem, czy twierdzenie o zgodności przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem oparte jest na własnych ustaleniach /w aktach sprawy nie ma ani wypisu ani wyrysu z planu/, czy też stanowi powtórzenie z w/w decyzji o ustaleniu wzizt. Nie zostało przy tym wyjaśnione nawet i to, czy i jakie znaczenie dla rozpatrywanej sprawy może mieć ustalony w decyzji wzizt warunek dostosowania się do wymagań konserwatorskich. Wszak takie orzeczenie musiało mieć podstawę, a dotyczyło przecież tego samego budynku. Wobec stwierdzonych uchybień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w wyroku.