II SA/Kr 1150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr) WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Wojewody [....] z dnia 13 sierpnia 2010r., nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję , zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego W.G. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 25 czerwca 2010 r. znak: [...] Prezydenta Miasta K. działając na podstawie art. 28, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.118) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestorów B. M. i J. M. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. zespół budynków mieszkalno-usługowych, etap II - rozbudowa budynku usługowego na działkach nr "1" i "2" obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu wskazano, iż organ postanowieniem z dnia 25 maja 2010 r. wydanym w oparciu o przepisy art. 77 i art. 123 k.p.a. nałożył na Inwestora (zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 11 marca 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji) obowiązek uzupełnienia akt oraz doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z treścią wniosku złożonego w dniu 10 maja 2004 r., oraz uzyskanymi uzgodnieniami. Pomimo dwukrotnego uzupełnienia i przesyłania dokumentów, inwestor nie przedłożył potwierdzenia ostateczności pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z dnia 26 marca 2010 r. Nie usunięto również rozbieżności w treści pomiędzy pozwoleniem konserwatorskim, a projektem budowlanym. Organ wskazał, że przedłożony obecnie projekt budowlany, obejmuje swoim zakresem przebudowę obiektu wpisanego do rejestru zabytków, rozbudowę piwnic pod budynkiem oraz rozbudowę podziemnej części budynku o pomieszczenia magazynowe. Taki zakres robót budowlanych zgodnie ze słownikiem zawartym w ustawie Prawo budowlane wykracza poza przedmiot przebudowy obiektu ujętej w sentencji decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a pojęcie adaptacja nie jest zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego. Tymczasem pierwotny wniosek inwestorów obejmował wyłącznie rozbudowę obiektu bez jego przebudowy, a podstawą uchylenia decyzji przez organ II instancji była niezgodność treści decyzji z treścią wniosku i treścią pozwolenia konserwatorskiego oraz zawartością dokumentacji projektowej zmienionej przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M. podnosząc, że decyzja ta jest niezgodna z art. 4 oraz art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego, organ zastosował przepisy rozszerzająco i na niekorzyść inwestora, w sytuacji gdy wszelkie warunki dla wydania pozwolenia na budowę były spełnione. Przepis art. 35 ust. 3 w/w ustawy został w sprawie zastosowany nieprawidłowo, bowiem nie stwierdzono naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, a także dlatego, że wszystkie niezbędne dokumenty zostały uzupełnione. Odwołujący zwrócił uwagę, że brak potwierdzenia ostateczności pozwolenia konserwatorskiego oraz rozbieżność w treści między pozwoleniem konserwatorskim, a budowlanym nie zostały wymienionych w treści art. 35 ust. 1 j ustawy jako warunki wydania pozwolenia na budowę. Odwołujący podkreślił, że pozwolenie konserwatorskie zostało zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Żadne przepisy nie nakładają ponadto obowiązku idealnej zgodności treści pozwolenia konserwatorskiego z treścią opisu projektu budowlanego. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że B. M. nie została wezwana do uzupełnienia braków, a postanowienie z dnia 25 maja 2010 r. nie zostało jej doręczone, bowiem zostało skierowane na niewłaściwy adres. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że decyzja jest wadliwa zarówno ze względów formalnych jak i merytorycznych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 118 z 2006 r. - ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzut podniesiony w odwołaniu o nie doręczeniu postanowienia z dnia 25 maja 2010 r. B. M. uznać należy za słuszny, jak bowiem wynika z akt sprawy postanowienie to zostało przesłane na adres ul. [...], natomiast B. M. jako adres wskazała ulicę [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, że J. M. i B. M. skorygowali wniosek o pozwolenie na budowę dołączając między innymi pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 26 marca 2010 r. nr [...] zezwalającego na wykonanie zakresu robót określonych jako: przebudowa i adaptacja budynku położonego w K. przy ul. [...]. Jednocześnie konserwator zabytków opieczętował dokumentację projektową do pozwolenia z 26 marca 2010 r. Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z opieczętowanej przez Konserwatora Zabytków dokumentacji projektowej, oprócz przebudowy części nadziemnej obejmuje ona również rozbudowę części podziemnej, która nie została wyrzeczona w treści decyzji konserwatora zabytków. Tą niejasność, w ocenie organu odwoławczego, powinien wyjaśnić organ I instancji. Brak jest natomiast podstaw do żądania od inwestora ostatecznej decyzji konserwatorskiej, w sytuacji, gdy decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z art. 130 § 3 k.p.a., decyzja jest wykonalna zarówno przed wniesieniem odwołania jak i w przypadku jego wniesienia, jeżeli decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie. Działania organu I instancji związane z gromadzeniem materiału dowodowego w oparciu o art. 77 k.p.a., choć dopuszczalne z punktu widzenia przepisów, nie dają uprawnienia do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Ponadto, żaden z przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów Prawa budowlanego, nie ma w zastosowania przy zaskarżonym rozstrzygnięciu sprawy, w przyjętej przez organ I instancji procedurze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. G. podnosząc, że niezasadnym jest twierdzenie organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji zawierała wadę formalną uzasadniającą konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W sprawie jednemu z inwestorów nie doręczono postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku, jednakże nie wywarło to negatywnych skutków, bowiem w dniu 2 czerwca 2010 r. J. M. i B. M. skorygowali wniosek. Nie doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a zatem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika wprost, że zakres robót określony we wniosku i projekcie przekracza zakres przedmiotu robót, na jakie wydano pozwolenie konserwatorskie. Dla wskazania dowodów organ powołał treść wniosku jak i pozwolenie konserwatorskiego. Wyjaśnił także podstawę prawną wskazując przepis art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji jest prawidłowa i właściwie uzasadniona, a zatem nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł również, że kwestia potwierdzenia ostateczności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie posiada pierwszorzędnego znaczenia w kontekście prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, czym innym jest bowiem w świetle przepisów k.p.a. przymiot ostateczności decyzji, a czym innym jej wykonalność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądu pod względem ich legalności podlegają także decyzje kasacyjne organów administracji wyższego stopnia, wydawane w stosunku do decyzji organów I instancji. Przepisem który reguluje tą kwestię jest art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym jakiekolwiek inne wady postępowania przed organem I instancji, niż te wskazane w art. 138 § 2, nie mogą uzasadniać uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (R. Kędziora Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz Wydawnictwo BECK Warszawa 2008 r. str. 712). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Sytuacja, kiedy ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyjaśnienie niektórych jedynie kwestii, w rozmiarze nie uzasadniającym przyjęcie, iż jest to znaczna cześć ustaleń, organ administracji publicznej II instancji obowiązany jest dokonać tych ustaleń samodzielnie i orzec w sprawie merytorycznie. Nie stanowi uzasadnionej przyczyny zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. także konieczności wyjaśnienia niektórych tylko kwestii niezbędnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jak też wadliwa (zdaniem organu odwoławczego) wykładnia przepisów dokonana przez organ I instancji czy ich nieprawidłowe zastosowanie, o ile nie pociąga to za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W niniejszej postępowaniu, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, gdyż jego zdaniem decyzja organu I instancji była wadliwa zarówno ze względów formalnych jak i merytorycznych. Jako istotne braki w postępowaniu przed organem I instancji, uzasadniające uchylenie tej decyzji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał nieprawidłowe doręczenie wezwania do usunięcia nieprawidłowości dla inwestora B. M. a także fakt, iż z opieczętowanej przez konserwatora zabytków dokumentacji projektowej, wynika, że oprócz przebudowy części nadziemnej obiektu zamierzenie inwestycyjne obejmuje również rozbudowę części podziemnej, która to rozbudowa nie została wyrzeczona w treści decyzji konserwatora zabytków. Zdaniem organu odwoławczego niejasność tą organ I instancji powinien wyjaśnić. Poza tym organ II instancji wskazał, iż brak jest też podstaw do żądania od inwestora ostatecznej decyzji konserwatorskiej, w sytuacji, gdy decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Niezależnie od tych okoliczności, organ odwoławczy stwierdził nieprawidłowości związane z przyjętą przez organ I instancji procedurą. Mianowicie jak wskazał organ odwoławczy przywołany przez organ I instancji przepis art. 77 k.p.a., nie daje podstaw do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę a ponadto, żaden z przywołanych w decyzji organu I instancji przepisów prawa budowlanego, nie ma w zastosowania przy rozstrzygnięciu sprawy, w przyjętej przez organ I instancji procedurze. Zdaniem sądu żadne ze wskazanych przez organ odwoławczy przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji nie uzasadniały wydania przez niego decyzji typu kasacyjnego. Organ ten nie wyjaśnia w jaki sposób wysłanie wezwania dla jednego z inwestorów – B. M. o usunięcie nieprawidłowości na błędny adres, wpłynęło na rozstrzygniecie organu I instancji. Z samej treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej wynika, iż pomimo tej nieprawidłowości B. M. wspólnie z drugim inwestorem J. M. wniosek skorygowała pomimo doręczenia jej wezwania na błędny adres. Przyjąć należy zatem, iż okoliczność ta była bez jakiegokolwiek związku z treścią decyzji organu I instancji. Jak mowa o tym wyżej, przyczyną zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. nie może być wadliwa wykładnia przepisów dokonana przez organ I instancji czy ich nieprawidłowe zastosowanie. Za zasadną przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji nie można zatem przyjąć wskazaną przez organ odwoławczy odmienną oceną konieczności dostarczenia przez inwestora "ostatecznej decyzji konserwatorskiej" w sytuacji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Dokonując takiej wykładni obowiązującego prawa organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji oddalającej odwołanie bądź w decyzji reformacyjnej. Te same uwagi dotyczą podniesionej przez organ odwoławczy okoliczności, iż przywołane w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym przepisy prawa budowlanego nie dają podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko takie – nawet w pełni uzasadniane, nie daje podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Na marginesie podnieść należy jednak, iż w niniejszej sprawie organ I instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia nie wskazywał art. 77 k.p.a. jak to podnosi organ odwoławczy. Na koniec wskazać należy, iż nie było konieczności uchylania decyzji organu I instancji także z uwagi na konieczność wyjaśnieni rozbieżności pomiędzy opieczętowaną przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokumentacją projektową a wyrzeczeniem "pozwolenia konserwatorskiego". Pomijając kwestię czy istniała tu jakakolwiek rozbieżność którą należało wyjaśnić, nic nie stało na przeszkodzie aby o to wyjaśnienie do konserwatora (o ile widział taką konieczność) zwrócił się organ II instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.