II SA/Kr 1151/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B.N. kwotę 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na B. N. obowiązek wykonania następujących czynności mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce w miejscowości G. do stanu zgodnego z przepisami: wykonanie wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu kuchni oraz zlikwidowanie dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej tego budynku od strony północnej granicy działki poprzez wypełnienie je luksferami. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uzupełnionego następnie o przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków, wskazał, że, jego zdaniem, w niniejszej sprawie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, a także od warunków technicznych. Zmieniono bowiem wymiary zewnętrzne budynku z 8,30 x 8,45 na 9,0 x 9,0 m. W miejsce schodów zewnętrznych i zadaszenia 1,30 x 4,20 wykonano rozbudowę o wymiarach 3,5 x 6,0. Przedłożony projekt elewacji pozwala przyjąć, argumentuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, że nie mogło pozwolenie na budowę obejmować lokalizacji w odległości 2,0 m od granicy. Nastąpiła zmiana lokalizacji budynku i zbliżenie się do granicy. Stanowi to naruszenie § 20 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38 poz. 196). Według tego przepisu odległość między budynkami wolnostojącymi lub ich częściami nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową winna wynosić w zależności od klasy odporności ogniowej 9 m a nie 2,0 m. Zgodnie z § 78 tego rozporządzenia ściana położona w odległości mniejszej niż wynikająca z § 20 winna spełniać cechy ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Przedmiotowa ściana z dwoma otworami nie spełnia tych warunków. Nie spełnia również przepisów warunków technicznych obowiązujących później, tj., zarządzenia nr 130 z dnia 29 czerwca 1966 r. Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. nr 10, poz. 44 ze zm.), rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62) i rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. nr 15, poz. 140). § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62), stanowił, że odległość budynku mieszkalnego od granicy działki z otworami okiennymi winna była wynosić 4 m, mogła być pomniejszona do 3 m jeżeli nie posiadał otworów. Narusza to także obecne warunki techniczne - tj., przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. nr 15, poz. 140). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. "dał wiarę zeznaniom świadków osób nie spokrewnionych ze stronami co do istnienia budynku gospodarczego na posesji sąsiadów nieruchomości B. N. w chwili realizacji przez nią budynku mieszkalnego. Nakazał więc likwidację otworów okiennych poprzez ich zamurowanie luksferami a to, by był zapewniony dostęp światła, który zniknął z powodu samowolnej przebudowy. Nakazał także wykonanie wentylacji grawitacyjnej bowiem w myśl § 147 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. nr 15, poz. 140), pomieszczenia powinny mieć wentylację bądź klimatyzacje stosownie do ich przeznaczenia. Z decyzją tą nie zgodziła się B. N. podnosząc w odwołaniu, że nie miała możliwości zapoznania się z dowodami. Naruszono więc zasadę czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia 27 marca 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i wskazał, że zasadne było nałożenie czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co do zarzutów odwołania przyznał, że rzeczywiście nie było zawiadomienia stron po przeprowadzeniu dodatkowych dowodów z przesłuchań ale podniósł, iż strona kwestionująca zapoznawała się z tym materiałem dowodowym i wnosiła co do niego uwagi w pismach. W skardze do sądu administracyjnego B. N. powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a to: naruszenie art. 10 k.p.a. -czynnego udziału, pogwałcenie art., 79 i 81 k.p.a. przez przyjęcie że zeznania są wiarygodne bo oświadczenie np. Z. C. dotyczy okresu kiedy miał 6 lat. Podniosła, że skoro organ przyjął te dowody za główne to powinna mieć możliwość zapoznania się z nimi, a tak nie było. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.51 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności, 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Z przedstawionego unormowania prawnego wynika, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach ( art. 50 ust. l pkt 3 Prawa budowlanego), organ nadzoru budowlanego, stosując odpowiednio art. 51 Prawa budowlanego (ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego), może orzec między innymi o nakazaniu wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie określając termin ich wykonania. W pierwszym rzędzie jednak musi poczynić ustalenia, czy jest to przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego przedstawiając wywód co za tym przemawia. Następnie, w przypadku zajęcia stanowiska, że stan faktyczny nie podpada pod przepis art. 48 Prawa budowlanego, lecz pod przepis art. 51 Prawa budowlanego, musi ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W badanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie dokonał ustaleń, co do wyżej przedstawionych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tej sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie poczynił ustaleń czy jest to przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie organ pisze w uzasadnieniu decyzji, że B. N. oświadczyła, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, ale sam w tym względzie się nie wypowiedział dlaczego uważa, że w takim stanie rzeczy nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, a zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego, tym bardziej, że w dalszym fragmencie uzasadnienia jest mowa o tym, że budynek ten został rozbudowany, a istniejący taras od strony wejścia do mieszkania w 1976 r. został zabudowany. W dalszym fragmencie przytoczonych w uzasadnieniu oświadczeń B. N. jest mowa, że w wyniku doprowadzenia wody do budynku w 1976 r. nastąpiła również zmiana układu funkcjonalnego pomieszczeń. Wykonanie łazienki kosztem kuchni spowodowało, że okno na parterze budynku jest jedynym źródłem światła dziennego do kuchni. W kuchni brak jest także wentylacji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie wypowiedział się jaki wpływ na zachowanie poszczególnych warunków wynikających z warunków technicznych miała rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego B. N. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę polegających na zmianie wymiarów zewnętrznych, dokonaniu rozbudowy i zmianie lokalizacji budynku w stosunku do granicy sąsiedniej nieruchomości. Stanowisko to organ zajął po dokonaniu analizy, jak sam pisze, fragmentu projektu przedstawiającego elewacje budynku. Jeżeli organ podkreśla, że analiza ta nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co do położenia budynku na działce, to nie mógł tylko na tej podstawie oprzeć swojego kategorycznego stanowiska. Nie wiadomym jest na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia, co do zmiany wymiarów przedmiotowego budynku przez inwestora. Swoje stanowisko organ I instancji oparł między innymi także na przeprowadzonych dowodach z przesłuchań świadków na okoliczność daty budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, zabudowy sąsiedniej działki i kwestii dopływu światła dziennego do kuchni przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po przeprowadzeniu tychże dowodów z przesłuchań świadków a przed wydaniem decyzji co do istoty sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powinien był zawiadomić wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia i powstrzymać się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Podkreślić należy, że brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., tym samym wszystkie te fakty, które ustalone zostały dowodami z przesłuchań świadków, nie zostały udowodnione zgodnie z postanowieniami art. 79 k.p.a. Powyższe obrazuje, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, zgodnie z postanowieniami art. 7 i 77 § l k.p.a., a w trakcie toczącego postępowania doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.). Tych samych uchybień dopuścił się organ II instancji. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem powtórnie daną sprawę administracyjną. Skoro Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji to doszedł on do takiej samej konkluzji co organ I instancji. Z tychże samych powodów, tj. naruszeń w/w przepisów postępowania zaskarżona decyzja jest wadliwa. Konsekwencją tego jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji nie dokonał także kontroli instancyjnej przestrzegania prawa przez organy niższego stopnia w ramach której obowiązany jest do usunięcia naruszeń przepisów jakich dokonanych przez organy niższego stopnia. Ponadto w uzasadnieniach obu organów nie tylko zabrakło wywodów w wyżej wskazanych kwestiach, ale także odniesienia zawartych w nich ustaleń do poszczególnych dowodów, wypowiedzenia się dlaczego zasługują one na wiarę bądź też z jakich powodów tej wiary im odmówiono. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie zatem wyjaśnienie wszystkich wyżej wskazanych istotnych okoliczności dla sprawy, w szczególności, czy stan faktyczny niniejszej sprawy to przypadek opisany w art. 48 Prawa budowlanego, czy też zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że stan faktyczny podpada pod przepis art. 51 Prawa budowlanego obowiązany będzie do rozważenia, czy roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę bądź przepisów. Dopiero po przeprowadzeniu tych wszystkich ustaleń i dokonaniu oceny wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, zapewniając przy tym gwarancje procesowe stron, organ I instancji zobligowany będzie podjąć stosowne rozstrzygnięcie co do istoty tej sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie zapadły z naruszeniem powołanych przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).