II SA/Kr 1153/11

Sygn. akt II SA/Kr 1153 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Wojewody [....] z dnia 13 maja 2011 r. nr [....] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz T.G. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta M. decyzją z 5 stycznia 2011 r., na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 3 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651) na wniosek Burmistrza M. i Gm. M. w punkcie 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w P. , działka nr [....] , stanowiącej własność T.G. , dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą [....] , przez zezwolenie Burmistrzowi Miasta i Gminy M. na założenie i przeprowadzenie przez ww. opisaną nieruchomość odcinka sieci kanalizacji sanitarnej inwestycji: Budowa kanalizacji sanitarnej w P. , Gmina M. ; w punkcie 2. zobowiązał Burmistrza Gm. i M. M. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania; w punkcie 3. wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że Burmistrz M. i Gm. M. realizuje budowę sieci kanalizacji sanitarnej na obszarze m. P. zgodnie z projektem Firmy [....] . T.G. nie wyraziła zgody na przejście odcinkiem kanalizacji przez jej nieruchomość, uzasadniając brak zgody możliwością innego przebiegu sieci. W oświadczeniu z [....] 2009 r. dr inż. Z.M. -projektant przedmiotowej inwestycji podał, że nie ma możliwości obejścia działki nr [....] obr. w miejscowości P. - celem podłączenia budynków o numerach [....] , ze względu na ukształtowanie terenu i przeszkody terenowe. Pismem z [....] 2010 r. Burmistrz M. i Gm. M. stwierdził, że inny przebieg trasy kanalizacji wiązałby się z koniecznością "przebudowy istniejącego już kanału na długości około 60 m przy jego głębokości około 4 m i w trasie 4 działek, w tym 2-ch zabudowanych". Wobec powyższego, organ uznał, że przyłączenie do sieci mieszkańców budynków wymaga przeprowadzenia sieci wodociągowej przez nieruchomość T.G. Odwołanie od w/w decyzji złożyła T.G. , domagając się uchylenia decyzji. Zarzuciła, że decyzja narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie uzyskano jej zgody jako właściciela działki na przejście odcinkiem kanalizacji przez działkę nr [....] i żaden pracownik firmy [....] nie kontaktował się z nią w w/w sprawie, jak również nie uzyskano zgody RZGW w K. na przekroczenie cieku wodnego. Zarzuciła, że firma [....] projektując sięgacz z [....] posłużyła się nieaktualnymi pomiarami geodezyjnymi. Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat koryto potoku uległo pogłębieniu i w miejscu przekroczenia planowanym kanałem głębokość potoku wynosi 5 - 6 m. W związku z tym, aby można było zastosować na tym odcinku metodę konwencjonalną czyli grawitacyjno-tłoczną istniejącą kanalizację na działce nr [....] należałoby pogłębić o kilka metrów na odcinku o długości 150 m. Zarzuciła, że inwestor pominął zgłaszane przez odwołującą się propozycje takiego przebiegu trasy linii kanalizacyjnej, które omijałyby nieruchomość odwołującej się, i przebiegałyby przez nieruchomości, których właściciele muszą podłączyć swoje domy do kanalizacji. Ponadto inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zasadność takiego właśnie przebiegu kanalizacji, a pismo Burmistrza M. i Gm. M. z [....] grudnia 2010 r, na którym oparł się organ zawiera wiele nieścisłości. Wojewoda [....] decyzją z 13 maja 2011 r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia - danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie - zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie w/w decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, iż w przedmiotowej sprawie obie w/w przesłanki zostały spełnione. Zgodnie z wypisem z obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. , P. i Z. w Gminie M. , uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z 28 czerwca 2002 r. nr 355/XLVI.2002 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2002 r. nr 209), stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr [....] położona w P. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem RZ tj. tereny rolne, z przewagą użytków zielonych, o podwyższonym reżimie ochrony. Dla terenu tego ustalono zakaz zabudowy z następującymi wyjątkami: a) obiekty małej architektury, b) budowle związane z gospodarka leśna, wodna i infrastruktura techniczna. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, iż projektowana inwestycja (jako mieszcząca się w pojęciu "infrastruktura techniczna") dotycząca budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, jest zgodna z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując z kolei na korespondencję, której kserokopie znajdujące się w aktach sprawy organ odwoławczy wskazał, nie ulega także wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie warunek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. tj. przeprowadzenie rokowań pomiędzy podmiotem realizującym daną inwestycję, a właścicielem działki przez którą ma ona przebiegać - został spełniony. Odnosząc się do zarzutów odwołującej odnośnie nieuwzględnienia proponowanych przez nią alternatywnych propozycji przeprowadzenia kanalizacji w taki sposób, aby inwestycja omijała jej nieruchomość, organ II instancji zauważył, iż przedmiot niniejszego postępowania został wyznaczony wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy M. z 12 listopada 2009 r., jest nim więc kwestia ograniczenia prawa własności w stosunku do działki nr [....] i organy orzekające w sprawie są związane tym wnioskiem. W związku z tym, przedmiotem decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie winno być albo udzielenie zgody na zajęcie tejże nieruchomości, albo odmowa jej udzielenia (lub ewentualnie umorzenie postępowania w sytuacji wycofania wniosku). W przedmiotowej sprawie - w ocenie Wojewody [....] - warunki te zostały spełnione. Skargę na decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T.G. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że nie można uznać, że między nią a Burmistrzem M. doszło do rokowań, albowiem nigdy nie odniósł się on do jej twierdzeń i argumentów. W ocenie skarżącej, działania inwestora jedynie pozorowały chęć negocjowania zgody na wykorzystanie jej nieruchomości. Podała, że dwukrotnie nie mogła się stawić we wskazanym przez Burmistrza M. terminie, o czym informowała. Dalsze rozmowy prowadzone były z pracownikami urzędu, którzy nie mieli żadnych kompetencji decyzyjnych. Ich oświadczenia były składane skarżącej nieformalnie i zostały nigdzie udokumentowane. Burmistrz M. nie wywiązał się ze składanych obietnic. Podkreśliła, że przyczyną, dla której nie wyraziła zgody była obawa, że prace na działce z uwagi na ukształtowanie terenu nie powodowałyby utraty oparcia dla znajdującego się na działce domu, nie przedstawiono jej żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że obawy te są bezzasadne. Skarżąca podniosła również, że [....] lutego 2010 r, odbyła się rozprawa administracyjna , która ograniczyła się do wymiany stanowisk stron i zakończyła się konkluzją o konieczności dalszych rokowań, co jednak nie zostało uwidocznione w protokole rozprawy. Zwróciła uwagę, że obecna na rozprawie projektantka J.M. oświadczyła, że proponowane przez skarżącą rozwiązania techniczne są możliwe do realizacji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z 13 maja 2011 , utrzymującą w mocy decyzję Starosty M. z 5 stycznia 2011 r należy wskazać, iż decyzje te naruszają zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowi art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, póz. 651 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n. stanowiący, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust.1). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Należy podkreślić, że decyzja oparta na art. 124 u.g.n. ma charakter wyjątkowy, prowadzi bowiem do ograniczenia prawa własności. W związku z tym wymóg prowadzenia negocjacji z właścicielem oraz dokładnego i jednoznacznego określenia na czym będzie polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na które nie uzyskano zgody właściciela. W związku z powyższym należy oczekiwać od organów szczególnej wnikliwości w prowadzeniu postępowania w trybie art. 124 u.g.n. oraz jednoznacznego i skonkretyzowanego określenia na czym to ograniczenie będzie polegać. Należy także oczekiwać, że podejmując rokowania i w wypadku ich niepowodzenia obowiązkiem organu jest szczegółowe rozważenie słusznego interesu strony, a nie tylko interesu społecznego. Nie ulega wątpliwości, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej stanowi inwestycję służącą zarówno interesowi społecznemu jak i indywidualnych podmiotów, które będą z niej korzystać. Nie może to jednak oznaczać, że z tego względu pominięty zostanie interes strony, której uprawnienia jako właściciela nieruchomości podlegają ograniczeniu. Organ ma zatem obowiązek wykazania nie tylko na czym polega interes społeczny, ale jest zobowiązany również do uwzględnienia słusznego interesu właściciela nieruchomości , a więc musi się do niego wyczerpująco odnieść. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy l i II instancji nie poddały analizie słusznego interesu strony skarżącej, poprzez co uchybiły również ogólnym zasadom postępowania administracyjnego z art. 7 i 8 kpa. Trzeba podkreślić, że w państwie prawa (art. 2 Konstytucji) nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Pogląd taki wyrażony w orzecznictwie zasługuje zdaniem Sądu na pełną aprobatę (wyrok WSA w Łodzi z 29.10. 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 314/08, Lex 499822). Organy muszą zatem szczegółowo odnieść się do słusznego interesu strony przede wszystkim wtedy, gdy uznają, że w konkretnej sytuacji wymaga on ograniczenia w oparciu o art. 124 u.g.n. (por. wyrok NSAz 12. 06. 2001, sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/124). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że organy nie rozważyły należycie niezbędności ograniczenia korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] w P. w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Nie odniosły się także w żaden sposób do jej słusznego interesu, mimo iż skarżąca wskazywała, iż ulegnie on naruszeniu w przypadku zastosowania dyspozycji z art. 124 ust. 1, 3 i 6 u.g.n. w stosunku do ww. nieruchomości. Trzeba podkreślić, że w lakonicznym uzasadnieniu organ l instancji w ogóle nie ustosunkował się do argumentów strony skarżącej wysuwanych w związku z lokalizacją przebiegu odcinka przedmiotowej kanalizacji na działce nr [....] . Organy nie ustosunkowały się do całości opinii wyrażonej przez projektanta J.M. , która z upoważnienia dr inż. Z.M. brała udział w rozprawie administracyjnej przed Starostą M. i nie wykluczyła innej trasy przebiegu instalacji kanalizacyjnej. Należy zauważyć, że jako osoba, która dokonała sprawdzenia projektu budowlanego sporządzonego przez [....] dla przedmiotowej inwestycji J.M. była osobą ze wszech miar kompetentną i jej uwagi organy powinny wnikliwie rozważyć. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrował się na argumentach przemawiających za przeprowadzeniem przedmiotowej instalacji po terenie działki nr [....] , pomijając zupełnie obawy skarżącej związane m. in. z koniecznością pogłębienia instalacji na długości 150 m ze względu na znaczną głębokość koryta potoku w miejscu planowanego przez Burmistrza Gm. l M. M. przekraczania potoku (5-6 m). Nie odniósł się do obaw skarżącej, że wykonanie instalacji przez teren jej działki -że względu na głębokie wykopy - spowoduje zniszczenie drogi dojazdowej, z której korzysta oraz będzie stanowić zagrożenie dla skarpy, na której wzniesiony jej dom. Należy zauważyć, ze zarzuty te zostały podniesione przez skarżącą już na etapie postępowania przed Starostą M. w dniu 8 lutego 2010 r. oraz w piśmie skarżącej z [....] . 2010 r. (data złożenia pisma). Nadto organy l i II w ogóle nie odniosły się do alternatywnej trasy wskazanej przez skarżącą w pismach oraz podczas rozprawy przeprowadzonej [....] . 02. 2010 r. W ocenie Sądu, proponowanie przez skarżącą alternatywnej trasy dla przebiegu przedmiotowej kanalizacji sanitarnej nie może być uznane jako nie mające znaczenia, szczególnie na etapie rokować inwestora z właścicielem działki. W ocenie Sądu nie wykracza to poza przedmiot sprawy - jak wskazał w decyzji organ odwoławczy. Z tym stanowiskiem organu nie można się zgodzić, ponieważ warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z własności w oparciu o art. 124 u.g.n. jest prawidłowe przeprowadzenie rokowań. Trudno uznać, że rokowania prowadzone w przedmiotowej sprawie z udziałem T.G. doprowadziły do wykazania niezbędności ograniczenia dokonanego przez organy, w szczególności w sytuacji gdy przedłożony do akt administracyjnych sprawy projekt inwestycji "Budowa kanalizacji sanitarnej w P. , Gmina M. " etap l - sporządzony w grudniu 2007 r. nie obejmował przedmiotowej działki nr [....] stanowiącej własność skarżącej, natomiast objęte były nim 2 działki nr [....] i [....] , które zostały następnie wykreślone (strona tytułowa projektu). Nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 124 ust. 1, 3 u.g.n. organy są obowiązane do dokonania analizy jak najmniejszej uciążliwości przedmiotowej inwestycji dla właściciela nieruchomości, a wyniki tej analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. A zatem organy powinny ustosunkować się do alternatywnego przebiegu kanalizacji tym bardziej, że w ww. projekcie nie przewidziano, iż będzie on przebiegał przez teren działki nr [....] , a nadto podczas rozprawy w dniu [....] . 2010 r. mgr inż. J.M. oświadczyła, że rozwiązanie proponowane przez T.G. jest technicznie możliwe do wykonania, a oba rozwiązania (tj. zaproponowane przez [....] i inwestora oraz przez skarżącą) są jednakowo szkodliwe dla środowiska. W związku z tym w ocenie Sądu organy administracji obu instancji nie uwzględniły całego materiału dowodowego przedłożonego do akt administracyjnych sprawy, nie dokonały jego oceny w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu skarżącej i najmniejszej uciążliwości przedmiotowej inwestycji, przez co naruszyły przepisy art. 7. 77 § 1 i 107 § 3 kpa, a to skutkowało naruszeniem przepisu art. 124 u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uczynić zadość wymaganiom ww. przepisów. Z tych względów, ponieważ kontrola sądowa wykazała, że w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu ł instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.