II SA/Kr 1154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 maja 2014 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Uzasadnianie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r. nr [....] po rozpatrzeniu wniosku K.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 1983 r. nr [....] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na terenie wsi [....] i [....] i [....] gmina C. oraz części wsi C. [....] , [....],[....] gmina C. , działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2, art. 157 § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni jako przesłankę nieważności wskazała rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) podając, że mapa przedscaleniowa na podstawie której dokonano scalenia została sporządzona bez podstawy prawnej. Z postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia 29 stycznia 1954 r. sygn. akt I Ns.I.510/53 wynika, że ojciec wnioskodawczyni W.S. nabył w drodze zasiedzenia własność m.in. nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę dojazdową pgr.lk. [....] . Z powyższego postanowienia wynika jednoznacznie, że W.S. był właścicielem parceli [....] ponieważ to on udzielił służebności na rzecz konkretnych właścicieli działek o nr [....],[....],[....] . W dalszej części wniosku K.S. wywodziła, że mapa którą sporządzono przed scaleniem nie zawiera w ogóle oznaczenia działki nr [....] , której właścicielem w wyniku zasiedzenia był W.S. Dostęp do drogi publicznej jak i parcela nr [....] została bezprawnie usunięta z map. Brak wskazania tej działki na mapie stanowi rażące naruszenie prawa, co jest konsekwencją błędów w ewidencji gruntów. W związku z powyższym w chwili obecnej K.S. została bezprawnie pozbawiona własności działki o starym numerze [....] oraz dojazdu do działki budowlanej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczą postępowania scaleniowego, a w konsekwencji decyzji administracyjnej wydanej w sprawie. K.S. wnioskuje o przywrócenie jej jako następcy prawnemu po W.S. własności działki drogowej pgr.lk. [....] oraz ujawnienie tej działki w ewidencji gruntów z jednoczesnym wskazaniem jej jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że działka drogowa nr [....] została włączona do sąsiadujących działek już na kilka lat przed scaleniem. Zatem w żaden sposób nie można stwierdzić, że pozbawienie własności tej działki było związane z postępowaniem scaleniowym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 25 sierpnia 1983 r. Żaden z dokumentów dołączonych do wniosku nie wskazuje aby poprzednik prawny K.S. był właścicielem parceli drogowej nr [....] . W postanowieniu Sądu Powiatowego w K. z dnia 29 stycznia 1954 r. stwierdzono, że W.S. nabył w drodze zasiedzenia własność następujących działek gruntowych [....],[....],[....], i [....] wraz ze stojącymi na nich budynkami, obciążone służebnością podaną w ust. II postanowienia. Z zapisu w pkt II wynika, że wskazano numer działki drogowej tylko i wyłącznie dla określenia kierunku przebiegu służebności po działce nr [....] "w kierunku do działki drogowej l.kat. [....] ". Zatem służebność dotyczyła południowego krańca działki nr [....] o szerokości 3 m. Zarzuty podnoszone przez wnioskodawczynię w sposób oczywisty odnoszą się do działań organów administracji podejmowanych poza postępowaniem scaleniowym (kilka lat przed jego wszczęciem), a ponadto nie wykazała ona tytułu prawnego do parceli nr [....] . Dlatego też SKO w K. nie miało możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. K.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z dnia 19 lutego 2014 r. Podniosła, że organ bezpodstawnie powołał się tylko i wyłącznie na zmiany w ewidencji gruntów dokonane przez postępowaniem scaleniowym bez analizy dokumentacji scaleniowej. Bezprawne zmiany na mapach ewidencyjnych zostały dokonane zarówno przed scaleniem gruntów jak również w trakcie tegoż scalenia i to mimo stosowanej zasady niezmiennika działek siedliskowych zabudowanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. nr [....] utrzymało w mocy postanowienie SKO w K. z dnia 19 lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W trakcie opracowania (w latach 1976 – 1979) dla Gminy C. nowej ewidencji gruntów (tj. map w skali 1:2000 i rejestrów ewidencji gruntów) nie wniesiono na mapę wsi D. odpowiednika parceli l.kat. [....] zaznaczając jedynie jej przebieg w postaci służebności, przez co jej powierzchnia została wchłonięta do działek, po których przebiega. Zauważyć jednak trzeba, że sytuacja taka miała miejsce jeszcze przed scaleniem, bowiem operat nowej ewidencji gruntów został przyjęty do zasobu składnicy geodezyjnej pod nr [....] z dnia 12 czerwca 1979 r., natomiast do Gminy C. operat ten został przekazany 12 października 1979 r. Scalenie gruntów na terenie Gminy C. rozpoczęło się w czasie, gdy już obowiązywała nowa ewidencja gruntów (tj. mapy ewidencyjne i rejestry gruntów) i ta ewidencja stanowiła podstawę przy opracowaniu projektu scaleniowego. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż nie można przyjąć, że brak wskazania na mapie ewidencyjnej działki drogowej tj. błąd w ewidencji gruntów może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Wskazać bowiem należy, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie stanowi też rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. takie naruszenie prawa, które w świetle art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145 b K.p.a. są podstawami wznowienia postępowania. Materiał dowodowy wskazuje, że w toku scalenia, uczestnikami scalenia byli W.S. i M.S. Po scaleniu otrzymali oni grunt o łącznej powierzchni 2,67 ha i wartości 183,80 pkt przy czym działka siedliskowa nr [....] zachowała ten sam numer i niezmienioną powierzchnię oraz wartość, czyli pozostała jako niezmiennik. Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K.S. Podniosła, że bezprawne zmiany w ewidencji gruntów tj. w mapach ewidencyjnych zostały dokonane przed scaleniem jak również w trakcie prowadzonego scalenia. Kolegium wydając postanowienie w sprawie pominęło kwestię dokonanych bezprawnych zmian w mapach ewidencyjnych po scaleniu pomimo zasady niezmiennika działek siedliskowych zabudowanych, których przedmiotowy wniosek dotyczy. Należy podkreślić, że scalenie było przeprowadzone z urzędu a nie na wniosek. Jeżeli w aktach sprawy nie ma wyraźnej zgody właściciela działki siedliskowej zabudowanej na objęcie scaleniem, nie miała ona prawa ulec zmianie w zakresie granic. Zgodnie z przedłożonymi do wniosku mapami sprzed i po scaleniu przebieg granicy jest inny. Zmianę powierzchni działki potwierdza również załączona opinia uprawnionego geodety. Zgodnie z tym dokumentem działka o nr [....] tj. działka siedliskowa w trakcie scalenia zmieniła konfiguracje oraz jej powierzchnia została znacznie zmniejszona. Ze stanowiska sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że brak pisemnej zgody i to wyraźnej zgody właściciela działki zabudowanej na objęcie jej postępowaniem scaleniowym stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów i takie naruszenie prawa uzasadnia unieważnienie decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.- powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 1983 r. nr [....] , którą zatwierdzono projekt scalenia gruntów na terenie wsi D. , [....] i [....] gmina C. oraz części wsi [....],[....],[....],[....], gmina C. , dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., skutkujących jej nieważnością. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. powyższe rozstrzygnięcie pozbawione jest wad, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Z powyższym stanowiskiem wypada się zgodzić. Tytułem przypomnienia wyjaśnić trzeba, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Badanie to odbywa się na gruncie stanu faktycznego i prawnego, który obowiązywał w dacie wydania aktu administracyjnego objętego postępowaniem nieważnościowym. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Odnosząc poczynione wyżej ogólne uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżąca inicjując niniejszą sprawę swoim wnioskiem wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 1983 r. dotknięta jest wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa kwalifikowana wadliwość ma miejsce, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Aby ocenić poprawność zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać wypada jaki stan prawny w zakresie podziału nieruchomości obowiązywał w dniu wydawania decyzji scaleniowej, a więc 25 sierpnia 1983 r. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1982 Nr 11 , poz. 80 ze zm.) stanowiła, iż postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2). Uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (art. 8 ust. 1 ustawy). W wypadkach, gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne (art. 8 ust. 2 ustawy). Rozważając okoliczności sprawy w kontekście przywołanych przepisów podzielić należy pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami wskazanej ustawy. Z kolei odnosząc się do argumentów K.S. stwierdzić należy, że są one bezzasadne i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że z postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia 29 stycznia 1954 r. w żaden sposób nie wynika, że W.S. i A.S. nabyli w drodze zasiedzenia własność działki nr [....] . W postanowieniu tym stwierdzono, że W.S. nabył w drodze zasiedzenia własność następujących działek gruntowych: [....] i [....] i [....] wraz ze stojącymi na nich budynkami, obciążone służebnością podaną w pkt II tego postanowienia. Z przywołanego pkt II wynika, że M.S. jako właścicielka i posiadaczka pbud. lkat. [....] i [....] oraz pgr. lkat. [....] gm. D. nabyła przez zasiedzenie służebność przejazdu, przechodu i przegonu bydła przez południowy kraniec parceli bud. lkat [....] gm. D. wynosząca obszar 806 m2, a będącej obecnie własnością W.S. szlakiem 3 metry szerokim uwidocznionym na planie sytuacyjnym – na rzecz każdoczesnych posiadaczy i właścicieli pbud. lkat [....] i [....] oraz pgr. lkat [....] gmina D. w kierunku do drogi pgr. lkat. [....] gm. D. i publicznej szosy i z powrotem. W powołanym postanowieniu określono służebność na nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [....] , która była własnością W.S. Jednakże nie można uznać, że wskazana działka drogowa nr [....] była własnością W.S. Co więcej wbrew twierdzeniu skarżącej na tej działce nie została ustanowiona służebność, jej wskazanie służyło tylko określeniu kierunku służebności na działce nr [....] . Ponadto również z zawiadomienia z dnia 23 lutego 1965 r. nie wynikają uprawnienia właścicielskie W.S. do wyżej wskazanej nieruchomości. Akt własności ziemi sporządzony przez Naczelnika Gminy C. dowodzi, że W.S. wraz z żona stali się z mocy prawa właścicielami gruntów oznaczonych w ewidencji nr [....] i nr [....] . W tym akcie również nie wspomniano o działce drogowej. Rację natomiast ma skarżąca twierdząc, że istniała zasada niezmiennika działek siedliskowych zabudowanych. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. grunty zabudowane mogą być scalone tylko wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z wykazu oświadczeń uczestników scalenia gruntów wynika, że W.S. przyjął bez zastrzeżeń projekt scalenia. Co więcej zaznaczono, że grunty których wyżej wymieniony jest właścicielem pozostały w niezmienionej formie (w uwagach wpisano bowiem niezmiennik). Również z zaświadczenia wydanego przez Starostę K. w dniu 20 marca 2009 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [....] (obecne oznaczenie działki drogowej) położona w miejscowości D. była objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 1983 r. W postępowaniu scaleniowym działka ta stanowiła niezmiennik. Z kwestionariusza życzeń wynika, że M.S. złożyła oświadczenie o pozostawieniu działki nr [....] w D. bez zmian, co w pełni zostało uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie. Biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że argumenty skarżącej są bezzasadne. Słusznie bowiem wskazało SKO w K. , że argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji nie dotyczą postępowania scaleniowego. Działka drogowa nr [....] została "włączona" do sąsiadujących działek już na kilka lat przed scaleniem (w latach 1971-1976 w trakcie modernizacji gruntów). Zatem w żaden sposób nie można stwierdzić, że pozbawienie prawa własności tej działki miało związek z postępowaniem scaleniowym. Organ prowadzący postępowanie właściwie zatem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 1983 r. Zarzuty skargi i okoliczności w niej przytoczone nie mogły zatem prowadzić do uwzględnienia wniosku skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.