II SA/Kr 1154/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. i S. S. od decyzji Wojewody z dnia 14 sierpnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw. Decyzją nr [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak [...] Prezydenta Miasta K., po rozpatrzeniu własnego wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa [...] w K., wraz z rozbudową i przebudową uzbrojenia terenu". Decyzja wydana została w oparciu o art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4d, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. 2018 r., poz. 1474: dalej: u.s.z.d.p.) oraz art. 123 ust. 2, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 121; dalej: u.g.n.) oraz art. 104 §1 i 2, art. 107 § 1- 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Odwołanie od tej decyzji złożyli D. S. i S. S.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r., znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 §2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy określił naruszenia przepisów prawa, którymi dotknięty był wniosek inwestora oraz dołączony do niego projekt budowlany, naruszenia prawa popełnione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak też wady, którymi obarczona była decyzja organu I instancji. Organ II instancji odniósł się również do zarzutów odwołujących się, które dotyczyły wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. przez Prezydenta Miasta K., który podlegał – w ich ocenie – wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na zasadzie art. 25 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, a różnicuje właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestnictwa w procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach tej ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów co do braku uzasadnienia prawnego i faktycznego w decyzji I instancji. Sprzeciw od decyzji Wojewody wnieśli D. S. i S. S., zarzucając jej naruszenie art. 138 §2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wypływu na jej rozstrzygnięcie, uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdził naruszenie innych przepisów niż przepisy prawa procesowego, a także naruszenie art. 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 24 §1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 §3 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi w sytuacji, gdy organ ten oraz jego pracownicy podlegali wyłączeniu od rozpoznania wniosku z mocy prawa. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, że wskazane przez organ II instancji naruszenia przepisów nie stanowią przepisów postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Wymienione naruszenia dotyczą wadliwości złożonego wniosku oraz wadliwości przedstawionego projektu budowlanego. Powołane naruszenia nie uzasadniają wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie skarżących nie uzasadnia wydania takiej decyzji naruszenie art. 63 §2 k.p.a. oraz art. 64 §2 k.p.a., które odnoszą się do sytuacji, w której podanie inicjujące postępowanie nie spełnia wymogów ustalonych w przepisach prawa (jest niekompletne). Jak wskazują skarżący, gdyby przyjąć wykładnię tych przepisów dokonaną przez organ I instancji, to każde postępowanie administracyjne musiałoby zakończyć się wydaniem decyzji uwzględniającej podanie, a nie można byłoby wydać decyzji odmownej. Taki pogląd jest konsekwencją stanowiska, zgodnie z którym w wypadku stwierdzenia wadliwości merytorycznych wniosku i projektu organ powinien wzywać wnioskodawcę do usunięcia tych wadliwości w trybie art. 63 §2 i art. 64 § 2 k.p.a. aż do momentu, gdy wnioskodawca dostosuje się do merytorycznych poglądów organu co do prawidłowego brzmienia projektu budowlanego oraz podania. W ocenie skarżących prawidłowe stosowanie tych przepisów przez organ II instancji powinno polegać na tym, że w przypadku stwierdzenia przez organ II instancji wadliwości merytorycznych wniosku i projektu budowlanego oraz ten dokonuje ich merytorycznej oceny, przeprowadza subsumpcję oraz wydaje decyzję reformatoryjną. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda dokonał merytorycznej oceny złożonego podania i projektu budowlanego oraz subsumpcji, tj. zidentyfikował sprzeczność wniosku i projektu z przepisami prawa, jednak zamiast decyzji merytorycznej, wydał decyzję kasatoryjną, co należy uznać za błędne. W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżący przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 171/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 612/10 i z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 743/11, na potwierdzenie stanowiska, zgodnie z którym Prezydent Miasta K. podlegał w tej sprawie wyłączeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma znacznie uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Normy określające zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu znacznie ograniczają możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. W szczególności niedopuszczalna jest ocena w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jeżeli została taka dokonana w zaskarżonej decyzji, która mogłaby determinować treść przyszłej decyzji administracyjnej. Ograniczenia te związane są ściśle z nieobecnością wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.) i brakiem pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19 (CBOSA), "o decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a." Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.s.z.d.p.) określającej zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.z.d.p. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Treść i elementy wniosku o wydanie zezwolenia określa art. 11d ust. 1 ustawy, zaś treść i elementy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej określa art. 11f ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Elementem wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest projekt budowlany (art. 11d ust. 1 pkt 5 u.s.z.d.p.), którego ocena powinna być dokonywana z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa budowalnego, w tym art. 34 ust. 2 i 3. Istotnym uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie Wojewoda trafnie zidentyfikował występujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenia przepisów proceduralnych, niespójności i braki w materiale dowodowym, w tym w projekcie budowlanym – które, razem wzięte, wyczerpują opisane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Sąd podkreśla w tym miejscu wagę przepisów proceduralnych określających treść i elementy formalne wniosku. W przypadku decyzji wydawanych na wniosek, treść wniosku wyznacza zakres przedmiotowy sprawy. Obowiązek zweryfikowania kompletności wniosku obciąża organ administracji, który powinien podjąć działania wymagane ze względu na treść art. 64 k.p.a., chyba ustawodawca przewidział inny tryb dla ich usuwania. Nieusunięcie braków stanowi zasadniczo przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skutkami niedostrzeżenia braków formalnych przez organ nie może być jednak obciążona strona postępowania. W sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wniosek ma kluczowe znaczenie. W orzecznictwie niekwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ rozpatrujący sprawę zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej na wniosek zarządcy drogi, wnioskiem tym jest związany. Wobec tego organ nie może dokonywać we własnym zakresie jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu czy planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie natomiast kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 280/18, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA). Przepisy prawa budowlanego, które w postępowaniu tym znajdują odpowiednie zastosowanie, przewidują odrębną procedurę eliminowania braków projektowych w art. 35 ust. 5. Wynika z niego, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z tej regulacji, skutek w postaci odmowy wydania decyzji może nastąpić, jeżeli inwestor został prawidłowo wezwany do usunięcia braków projektowych. Jeśli organ nie dostrzega wszystkich uchybień projektu budowlanego objętych jego weryfikacją, nie wzywa do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, sam narusza przepisy proceduralne, w szczególności art. 7, 77 §1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Wojewoda szczegółowo wskazał wadliwości dotyczące wniosku, projektu, decyzji, jak i uchybienia popełnione przez organ I instancji w toku postępowania. Te braki w materiale dowodowym uniemożliwiają poczynienie miarodajnych ustaleń co do kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Wojewoda wskazał przepisy prawa, na podstawie których uznał, że odnośne okoliczności faktyczne (nienależycie wyjaśnione) są dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne. Są to, w szczególności przepisy u.s.z.d.p., przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przepisy Prawa budowlanego, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak też przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w przypadku braku możliwości wykazania zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi należało uzyskać i załączyć do projektu budowlanego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zebranego dotychczas materiału dowodowego jest przekonująca i brak jest podstaw do kwestionowania wynikającego z niej wniosku, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy działał w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego – zważywszy na zasadę dwuinstancyjności – nie było podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 138 §2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. podczas gdy organ ten, wraz z pracownikami podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. Jak wskazano wcześniej art. 11a ust. 1 ustawy stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U 2019 r., poz. 511) sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Prezydent miasta (jako organ wykonawczy w gminie) jest również zarządcą drogi gminnej w świetle art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2068). Wobec tego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji dotyczącej drogi gminnej prezydent miasta występuje w potrójnej roli: wnioskodawcy, organu właściwego do wydania decyzji, jak też organu wykonawczego gminy, która może być beneficjentem decyzji. Taka kumulacja ról procesowych rodzi potrzebę weryfikacji, czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniają wyłączenie prezydenta miasta. Podstawy takiej nie stanowią jednak przepisy u.s.z.d.p. Skarżący przywołują art. 24 §1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 26 §3 k.p.a., które dotyczą wyłączenia pracownika organu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1), jak też sprawy, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4). Art. 26 §3 k.p.a. nakazuje natomiast odpowiednie stosowanie § 2 do sytuacji, w której wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio, tzn. przejście kompetencji na organ wyższego stopnia. W ocenie Sądu treść przywołanych przepisów nie daje podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. w kontrolowanej sprawie. Określają one przesłanki wyłączenia pracownika organu, a nie organu administracji publicznej, które wymienia art. 25 k.p.a. Żaden jednak przypadek spośród tam wskazanych nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Co więcej, żaden z obecnie obowiązujących przepisów k.p.a. nie ma podobnego brzmienia do art. 27a k.p.a., który został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) z dniem 6 grudnia 1994 r., a stanowił wprost o wyłączeniu organów gminy od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Należy zauważyć, że przypisane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w uzasadnieniu sprzeciwu stwierdzenie dotyczące podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu nie zostało wyrażone przez Sąd w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 743/11 (CBOSA), lecz przez uczestnika tamtego postępowania. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zajął stanowisko przeciwne: "Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego przez uczestnika postępowania [...] spółka z o.o. co do wyłączenia organu. Wbrew zresztą twierdzeniom uczestnika pogląd ten, jakkolwiek rzeczywiście przez niektórych podzielany, wcale "utrwalony w orzecznictwie i doktrynie" nie jest." Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone np. w wyrokach: w sprawie II OSK 88/10 z dnia 30 marca 2010 r., w sprawie II OSK 2087/11 z dnia 5 listopada 2011 r., w sprawie II OSK 1829/10 z dnia 5 listopada 2010 r., w sprawie II OSK 503/10 z dnia 22 czerwca 2010 r., w których podkreślano, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w przypadku, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty). Sąd wskazał, że "wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 kpa., od rozpoznania przedmiotowej sprawy prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia także założenie o racjonalności ustawodawcy, który w żadnym z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu." Przedstawione wyżej stanowisko co do braku podstaw wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Sąd w niniejszej sprawie podziela, co obejmuje również argumentację nawiązującą do wyjątkowego charakteru regulacji mającej zapewniać sprawność przebiegu procesów inwestycyjnych w zakresie budowy dróg. Kluczowymi uczestnikami tych procesów są m.in. gminy oraz powiaty, także ich organy wykonawcze, będące zarządcami dróg gminnych i powiatowych, a ponadto starostowie, którym przyznano kompetencję do wydawania przedmiotowej decyzji. Nie znajduje racjonalnych podstaw stanowisko, że przyjęty przez ustawodawcę model postępowania w sprawach budowy dróg zakłada, jako rozwiązanie systemowe, konieczność każdorazowego wyłączania organu i przekazywania kompetencji prezydentów miast na prawach powiatu innym organom. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.