II SA/Kr 1155/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy im. [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala Sygn.akt II SA/Kr 1155/ 03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2002r , wydaną na podstawie art. 4 pkt. 9 b1 oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140, art. 142, art. 227 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46 póz. 543 z póz. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r, kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071z póz. zm.) oraz upoważnienia Nr 180/99 Prezydenta Miasta K. z dnia 30.07. 1999 r. po ponownym rozpoznaniu wniosku K. Z., M. Z. i A. Z. o zwrot działki, Prezydent Miasta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0911 ha obr. [...] jedn. ewid. P. obj. KW [...] - na rzecz: K. Z. c. T. i S. w 1/3 cz. M. Z. c. T. i S. w 1/3 cz. A. Z. c. T. i S. w 1/3 cz. oraz o zobowiązaniu wymienionych wyżej osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...] odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Podał , że w dniu [...].01.1992 r. do Urzędu Rejonowego w K. wpłynął wniosek Pani S. Z. o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,0953 ha. Naczelnik Dzielnicy K. decyzją z dnia [...].11.1979 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 0,1320 ha obr [...] jedn. ewid. P. obj. KW [...] położonej w K. b. gm. kat. P., stanowiącej własność Pani S. Z.. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę budynku administracyjnego i budynku produkcyjnego dla rozbudowy Zakładu Spółdzielni im. [...] w K., zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].07.1978r. [...]. W toku postępowania Urząd Rejonowy w K. ustalił, iż wywłaszczona działka nr [...] o pow. 0,1320 ha Obr. [...] jedn. ewid. P. podzielona została na działki nr [...], nr [...] i nr [...], a następnie operatem podziału [...] z dnia [...].04.1987r. działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] o pow. 0,0911 ha. Prowadzący postępowanie Urząd Rejonowy w K. decyzją z dnia [...].06.1993r. Nr [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0911 ha obr [...] jedn. ewid. P. na rzecz S. Z.. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Pracy im. [...] w K. uzasadniając iż działka nr [...] jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zakładu produkcyjnego /plac manewrowy dla samochodów odbierających towar/. Rozpatrujący odwołanie Urząd Wojewódzki w K. decyzją z dnia [...].07.1993r. Nr [...] uchylił decyzję Urzędu Rejonowego, do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego odnośnie ustalenia zgodności zagospodarowania działki z celem wywłaszczenia, a w szczególności uregulowania stanu prawnego działki będącej w użytkowaniu Spółdzielni Pracy im. [...] w K.. Przy ponownym zatem rozpatrywaniu sprawy b. Urząd Rejonowy wystąpił z wnioskiem o wygaszenia prawa użytkowania a prowadzący postępowanie w tym zakresie Urząd Miasta K. decyzją Zarządu Miasta K. z dnia [...].05.1997r. znak [...] odmówił wygaszenie prawa użytkowania. W związku z wejściem w życie z dniem 1.01.1998r. ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami właściwym do rozpatrywania wniosków o zwrot nieruchomości organem I instancji został Wojewoda. W związku z powyższym mając na uwadze art. 138 ust. l oraz art.233 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda uznał, że ustanowione na działce prawo użytkowania nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji merytorycznej i decyzją [...] z dnia [...].09.1998r, orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem nie zostały wybudowane na niej zaprojektowane budynki, ale jest niezbędna dla funkcjonowania Spółdzielni. Od decyzji odwołał się pełnomocnik byłego właściciela. Rozpatrujący odwołanie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. decyzją z dnia [...].11.1999r. Nr [...] - uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał, że nie można orzekać o odmowie zwrotu nieruchomości na podstawie tzw. modyfikacji celu wywłaszczenia. Na powyższą decyzję organu II instancji Spółdzielnia Pracy [...] w K. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23.04.2001r. Sygn. akt I SA 2482/99 skargę Spółdzielni odrzucił. Sąd w oparciu o załącznik graficzny do powołanej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].07.1978r. stwierdził różnicę pomiędzy planowanym zagospodarowaniem działki a faktycznym jej zagospodarowaniem - uznał, że nie jest dopuszczalne późniejsze modyfikowanie celu wywłaszczenia, który określony w decyzji o wywłaszczeniu musi być dokładnie zrealizowany. W wykonaniu zatem zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku, organ prowadzący obecnie postępowanie przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami terenu w dniu [...].09.2001r. podczas której ustalono, że działka nr [...] jest nie zabudowana, porośnięta trawą, częściowo utwardzona żwirem, na działce stwierdzono komorę c. o. wraz z odparownikami, pozostała część stanowi plac manewrowy. W związku z tym stwierdzono, że działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż nie została zabudowana budynkiem portierni, boksami garażowymi, warsztatem i stacją trafo jak wykazano na mapie zagospodarowania terenu inwestycji. Uznano zatem, iż zachodzą przesłanki wynikające z art. 136 ust 3 oraz art. 137 ust. l ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z treścią powyższego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę fakt, iż na działce nr [...] nie została wykonana planowana inwestycja stanowi ona bowiem teren zagospodarowany w inny sposób niż przewidywał cel wywłaszczenia, spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. Działka nr [...] ujawniona w KW[...], stanowi własność Gminy K. i pozostaje w użytkowaniu Spółdzielni Pracy im. [...] w K.. Zgodnie z art. 138 ust. l ustawy jeżeli nieruchomość obciążona została prawem użytkowania, prawo to wygasa z dniem w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania i oględzin terenu z dnia [...].09.2001 r. przeprowadzonych w obecności zainteresowanych stron stwierdzono, że przez działkę nr [...] przeprowadzona została sieć centralnego ogrzewania. Funkcjonowanie sieci c.o na tym terenie potwierdziło Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w K. w opinii z dnia [...].10.02 znak. [...]. Natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w opinii z dnia [...].10.2002r. znak. [...] stwierdziło, że w zachodniej granicy działki nr [...] przebiega przyłącze wodociągowe dla nieruchomości na działce nr [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot działki następuje w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, co pozbawia właścicieli możliwości dochodzenia roszczeń o przywrócenie działki do stanu sprzed wywłaszczenia. Ustalił również organ , że S. Z. zmarła [...] kwietnia 2000r. a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...].08.2000r. Sygn. akt [...] spadek po niej nabyły K. Z., M. Z. i A. Z. po 1/3 cz. Następcy prawni podtrzymali wniosek o zwrot działki. W przypadku zwrotu nieruchomości zwrotowi zgodnie z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega również zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie zostało ustalone za całą wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. 0,1320 ha w kwocie [...] zł decyzją z dnia [...].11.1979r. [...] oraz dodatkowo w kwocie [...] zł. decyzją z dnia [...].08.1980r. znak [...]. Łączne zatem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wynosiło [...] zł. Stosownie do zwracanej obecnie powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,0911 ha. odszkodowanie wynosiłoby [...] zł. Kwota ta została zwaloryzowana przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej " Monitor Polski " i na dzień orzeczenia o zwrocie nieruchomości wynosi [...] zł. Kwota ustalonego do zwrotu odszkodowania obejmuje jedynie zwaloryzowane odszkodowanie, które właściciel otrzymał za grunt wywłaszczonej działki. Ustalono bowiem zgodnie z art. 140 ust.3, w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po dniu jej wywłaszczenia. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Pracy im. [...] w K. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła , że wtedy można tylko mówić , że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jeżeli aktualnie wywłaszczona działka znajduje się w takim stanie , w jakim była w chwili wywłaszczenia. Podniosła, że chwili wywłaszczenia przedmiotowa działka miała charakter budowlany , na cele budowlane została wywłaszczona i nie z winy Spółdzielni została zabudowana infrastrukturą techniczną. Podała również , że działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo przemysłowe a nie jednorodzinne i osoby dochodzące jej zwrotu nie mają w tym interesu prawnego. Nie uprawdopodobniły także celu na który chcą przeznaczyć działkę. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2003r , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.z 2000 r Dz U Nr 46 póz. 543 z późn. zm. ), oraz art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) , Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji , po powtórzeniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził , że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest zatem obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, bowiem poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć nierozpoczęcie w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (art. 137 ust. l pkt l u.g.n.) lub niezrealizowanie (art. 137 ust. l pkt 2 u.g.n.) tego celu, dla realizacji którego nieruchomość została wywłaszczona, spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie subiektywnymi przeszkodami, uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego poprzednio celu. Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. l u.g.n. w zakresie zawartych w nich przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości poprzez pryzmat konkretnych prac i nakładów inwestycyjnych przewidzianych do zrealizowania w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Omawiana nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy budynków administracyjnego i produkcyjnego dla rozbudowy zakładu Spółdzielni Pracy im. [...] zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].07.1978 roku nr [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 23.09.2001 r sygn. akt I SA 2482/99 na działce nr [...] zgodnie z wymienioną powyżej decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego miały zostać wybudowane: budynek portierni, 3 boksy garażowe, warsztat, stacja trafo i komora rozdzielcza uzbrojenia. Mając powyższe na uwadze organ I instancji w kwestionowanej decyzji prawidłowo dokonał porównania zamierzonego w chwili wywłaszczenia sposobu zagospodarowania działki nr [...], z ustalonym w ramach oględzin działki osiągniętym sposobem jej wykorzystania przez Spółdzielnię Pracy im. [...] jako obszaru niezabudowanego, częściowo porośniętego trawą, z usytuowaną na tej części komorą podziemną co, a częściowo stanowiącego utwardzony żwirem plac manewrowy. Ponadto jak wykazało uzupełniające postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji, znajdująca się na działce nr [...] podziemna komora rozdzielcza c.o. została wybudowana jeszcze w 1977 roku, a zatem przed wywłaszczeniem nieruchomości. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż na wnioskowanej do zwrotu działce [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jako budowa: budynku portierni, 3 boksów garażowych, warsztatu, stacji trafo. Natomiast istniejące na nieruchomości uzbrojenie podziemne, które jak ustalono częściowo istniało na działce nr [...] jeszcze przed jej wywłaszczeniem, w kontekście nie wybudowania planowanych budynków, nie może samo w sobie stanowić realizacji celu wywłaszczenia (tak T. Woś w publikacji " Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" str. 191 Warszawa 1998 r). Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego prawidłowym jest pogląd przedstawiony w decyzji organu I instancji, iż działka nr [...] obr. [...] P. wypełnia w rozumieniu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankę zbędności na cel jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w 1980 roku. Wobec podniesionych w odwołaniu Spółdzielni Pracy im. [...] zarzutów dotyczących braku możliwości zabudowania objętej przedmiotowym postępowaniem nieruchomości zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ze względu na znajdujące się na nieruchomości uzbrojenie podziemne, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z wyrokiem NSA z 12.01.1994 r., IV SA 1943-1944/92, ONSA 1995r., nr l, poz. 31 "Bez znaczenia są przyczyny niewykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Odnosząc się do zarzutu spółdzielni, iż przeciwko zwrotowi nieruchomości przemawia obowiązujące przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako "obszaru produkcji i zaplecza technicznego" organ wyjaśnił, iż aktualne przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi ani negatywnej, ani pozytywnej przesłanki decyzji o zwrocie. Kryterium zwrotu nieruchomości jedynie to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 10.07.1998 roku sygn akt IV SA 1396/96 nie publ.). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spółdzielnia Pracy im. [...] wniosła o jej uchylenie , podtrzymując argumenty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie , powtarzając argumenty przytoczone uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl przepisu art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.543) , poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do przepisu art.137 ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W postępowaniu administracyjnym w sposób nie budzący wątpliwości zostało ustalone, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skoro nieruchomość została wywłaszczona na cel określony w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jako budowa: budynku portierni, 3 boksów garażowych, warsztatu, stacji trafo, a aktualnie na nieruchomości stwierdzono jedynie istnienie uzbrojenia podziemnego (które jak ustalono częściowo istniało na działce nr [...] jeszcze przed jej wywłaszczeniem) , a nie stwierdzono zabudowy w/w budynkami , to cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo , zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego , organ zebrał wszystkie istotne dowody, a uzasadnienie decyzji tak organu I , jak i II instancji jest szczegółowe i wnikliwe. Organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.04.2001r. Sygn. akt I SA 2482/99, wiążącej tak organ rozstrzygający sprawę , jak i sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całości podziela argumentację Wojewody zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też skargę , jako niezasadną , na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , oddalił.