II SA/Kr 1155/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skargę oddala W dniu [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję, znak: [...], w której określił W. T., miesięczną wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od dnia [...] lipca 2013 r. w kwocie [...] zł, płatną w terminach do [...] kwietnia, [...] lipca, [...] września i [...] listopada. Organ stwierdził, że W. T. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S.i do dnia wydania decyzji nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ naliczając wysokość opłaty wziął pod uwagę: 1) liczbę osób zamieszkujących nieruchomość (gospodarstwo domowe) - powyżej dwóch osób; 2) okres pobytu na nieruchomości - 12 miesięcy w roku; oraz 3) miesięczną stawkę opłaty dla grupy "odpadów niesegregowanych". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. T., zarzucając naruszenie przepisów o terminach, oraz nałożenie obowiązku z datą wsteczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - zważyło co następuje: Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] lutego 2014r. znak [...], działając na podstawie art. 233 § 2 w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 1 pkt 5-6 i § 4. Ordynacji podatkowej oraz art. 6c, art. 6h, art. 6i, art. 60 i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż uchylone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów i wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego w znacznej części. Rozstrzygniecie jest nieprawidłowe. Wójt Gminy D. określił wysokość stawki opłaty, kiedy wysokość stawek określa nie organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent) w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, ale na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stanowiący gminy, tj. rada w drodze uchwały. Wójt Gminy D. niezasadnie zawarł również w sentencji (osnowie) decyzji wskazanie terminów płatności. Działanie takie mogło wywołać u strony przeświadczenie o naliczeniu wysokości opłaty z datą wsteczną. Termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określone jest w uchwale nr XXXII/301/2013 Rady Gminy Dobra z dnia 22 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2013 r. poz. 3089) i organ wykonawczy gminy tzn. wójt, nie może określać ich w drodze decyzji administracyjnej jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Sformułowanie osnowy decyzji w sposób który może wprowadzać w błąd lub taki, że strona musi się domyślać jej treści jest naruszeniem zasady określonej w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej. Przytoczenie terminów płatności, które wynikają wprost z aktu prawa miejscowego, może być zawarte w treści decyzji, jednak nie w osnowie a w uzasadnieniu. Nadto zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej w szczególności bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, i bez zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, np. okoliczność, iż W. T. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S. (działka ewidencyjna nr [...]), organ I instancji wywodzi z notatki służbowej spisanej w dniu [...] września 2013 r. (dowód: zał. nr [...]), gdy treść przedmiotowego dokumentu nie wskazuje na podstawie jakich ewidencji, rejestrów czy danych powyższy fakt zostały stwierdzony. Notatka podpisana jest z upoważnienia Wójta przez Inspektor S. O., tj. tą samą osobę która złożyła podpis pod zaskarżoną decyzją. W związku z tym podstawowy dla wyjaśnienia stanu faktycznego dowód oparty jest na oświadczeniu przedstawiciela organu i to złożonego jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Postanowienie o wszczęciu postępowania zostało bowiem doręczone stronie w dniu [...] października 2013 r. (dowód: zał. nr [...]). Jak wynika z art. 6h u.c.p.g. obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszą właściciele nieruchomości zamieszkałych. Jeśli więc organ twierdzi, iż strona jest właścicielem działki numer ewidencyjny [...], winien wskazać dowód na podstawie którego fakt ten uznał z udowodniony. Obowiązek zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ciąży na gminie - a tym samym uprawnia do poboru przedmiotowej opłaty - gdy nieruchomość jest zamieszkała (art. 6c u.p.c.g.). W skazanej wyżej notatce służbowej organ oświadcza, iż powyższa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnych oznaczonym nr [...] i budynek ten zamieszkiwany jest przez 3 osoby - zameldowane na pobyt stały. Nie sposób dociec dlaczego organ I instancji utożsamia pojęcie "zamieszkania" z "zameldowaniem". Akta sprawy nie zawierają żądnego dowodu na poparcie także twierdzenia, o okresie pobytu na nieruchomości 12 miesięcy w roku, a żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie wiąże z takim faktem skutków, mogących mieć wpływ na określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6i pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia powyższej opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest również wyjaśnienia na jakiej podstawie organ przyjął miesięczną stawkę opłaty przewidzianą dla grupy "odpady niesegregowane". Z pisma strony z dnia [...] czerwca 2013 r. (w odpowiedzi na wezwanie [...]) wynika jednoznacznie, że odpady od lat w gospodarstwie są segregowane. Jeżeli organ kwestionuje powyższe stwierdzenie winien w uzasadnieniu decyzji wskazać dlaczego. W ocenie Kolegium, strona w sposób wyraźny zadeklarowała zbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Prokurator Rejonowy w L. zarzucając obrazę przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy tymczasem nie ma podstaw do takiego orzeczenia oraz art. 210 § 4 w zw. z art. 235 tej ustawy poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podyktowane jest koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej mierze. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez treść art. 233 § 2 w związku z art. 229 Ordynacji podatkowej, który przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania dowodowego, a mianowicie, "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania dowodowego (art. 139 § 2), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne; b) postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Taki kierunek wykładni przyjmuje w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca wskazała na wyrok NSA z dnia 31 maja 2000 r. (I SA/Ka 2226/96; niepubl.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze popełniło również błędy w ustalaniu stanu prawnego i faktycznego. Zarzut SKO o wadzie zaskarżonej decyzji w postaci stwierdzenia, że Wójt Gminy D. określił wysokość stawki opłaty, a powinien określić wysokość opłaty jest bezzasadny, bowiem, Wójt Gminy jest organem wykonawczym uchwał Rady Gminy, a ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, że użycie w sentencji słowa stawka było zwyczajną omyłką pisarską, gdyż w uzasadnieniu mowa jest już o wysokości opłaty. Zarzut SKO odnośnie wymienienia w osnowie zaskarżonej decyzji terminów płatności jest niezrozumiały. W decyzji Wójta oprócz wysokości opłaty są wymienione terminy płatności za poszczególne miesiące, wymienione w porządku kalendarzowym. W żaden sposób nie można uznać, że informacja taka wprowadza w błąd, gdyż jest ona wyczerpująca, spójna i logiczna. Natomiast uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiąc jego integralną część. Kolejnym błędem w ustaleniach SKO jest przyjęcie błędnej definicji właściciela nieruchomości. W myśl przepisów tj art. 2 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. A więc właścicielem obowiązanym do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami jest nie tylko osoba legitymująca się prawem własności konkretnej nieruchomości. Co w konsekwencji stanowi, że organ I instancji prawidłowo ustalił prawo własności. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jest prawidłowa, ponieważ w kontrolowanej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie naruszyło art. 233 § 2 w związku z art. 229 Ordynacji podatkowej, wprowadzających możliwość wydania decyzji kasacyjnych jedynie w przypadku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, przy jednoczesnym obowiązku zbadania, czy organ odwoławczy nie może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wbrew zarzutom skargi przesłanki zawarte w tych przepisach zostały spełnione, co skarżony organ odwoławczy wskazał szczegółowo w uzasadnieniu swojej decyzji. Z kontrolowanych przez Sąd akt administracyjnych sprawy prowadzonej przed organem I instancji wynika bowiem, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego nawet w minimalnym stopniu pozwalającym zaakceptować jego wyniki, jako pozwalające na uznanie, że ustalony stan faktyczny umożliwia oparcie się na nim w celu wydania rozstrzygnięcia prawnego. Czynności podjęte przez organ I instancji i ich efekt prowadzą do wniosku, że podjęcie przez organ pierwszej instancji decyzji nastąpiło de facto bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z akt tych wprost wynika, że jedynym dokumentem istotnym i zmierzającym do ustalenia okoliczności wpływającej na rozstrzygniecie jest notatka służbowa podająca, iż W. T. jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości S. (działka ewidencyjna nr [...]) - spisana w dniu [...] września 2013 r. (k. [...] akt adm.). Jednakże treść przedmiotowego dokumentu nie wskazuje na podstawie jakich ewidencji, rejestrów czy danych powyższy fakt został stwierdzony. Podobnie we wskazanej notatce służbowej podano, iż powyższa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnych oznaczonym nr [...] i budynek ten zamieszkiwany jest przez 3 osoby - zameldowane na pobyt stały. Zatem treść tej notatki jest niczym niepoparta i wobec tego wadliwym było posłużenie się nią dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Powyższe oznacza, że brak jest przeprowadzenia przez organ I instancji jakichkolwiek wiarygodnych dowodów dla ustalenia istotnych dla wydania decyzji okoliczności takich jak właściciel nieruchomości, liczba osób zamieszkujących i okres z tym związany, wybór metody odprowadzania odpadów w zakresie selekcji, segregacji itd. Wobec nieprzeprowadzenia zatem w ogóle żadnych istotnych w sprawie ustaleń organ odwoławczy nie mógł zmierzać do sanowania tych uchybień w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to wprost zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 127 Ordynacji podatkowej, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takiej jak zaistniała w kontrolowanej sprawie sytuacji organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Sanować poprzez uzupełnienie brakujących dowodów, można jedynie postępowanie dowodowe zawierające braki, ale nie postępowanie dowodowe de facto w ogóle nie przeprowadzone i nie oparte na żadnych istotnych dowodach. Brak postępowania dowodowego nie może zostać sanowany poprzez art. 229 Ordynacji podatkowej. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe praktycznie w całości, a do tego nie jest uprawniony. Wobec tego wbrew zarzutom podniesionym w skardze, wady postępowania dowodowego, a w zasadzie jego brak, dają organowi odwoławczemu podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Wydana decyzja organu odwoławczego jest zatem uprawniona, ponieważ zaistniały wskazane w art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej wyjątkowe okoliczności, stanowiące wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Niezasadne są także zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 210 § 4 w zw. z art. 235 Ordynacji podatkowej, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w sposób jasny i wyczerpujący uzasadniło w zaskarżonej decyzji, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podyktowane jest koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej mierze, kwestionując czynności podjęte przez organ I instancji jako podstawę do ustalenia stanu faktycznego koniecznego do wydania decyzji. Dalsze zaś zarzuty skargi w postaci obrony merytorycznej treści decyzji organu I instancji, czy to w zakresie określenia wysokości stawek opłat czy też ustalenia prawa własności nieruchomości, wobec powyższych uchybień po stronie organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego, również nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Powyższe prowadzi do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.