II SA/Kr 1155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miejskiej K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [....] Wojewoda [....] decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r., znak [....], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po ponownym – na skutek wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 401/18 – rozpatrzeniu odwołania V.M. od decyzji Starosty [....] z 3 sierpnia 2017 r. znak: [....] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [....] z dnia 3 sierpnia 2017 r., znak [....] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [....], decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r., znak: [....]orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [....], poł. w obr. [....], jedn. ewid. [....], na rzecz [....]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołał się na ustalenia z których w jego ocenie wynika, iż wnioskodawczyni, [....], wystąpiła z żądaniem zwrotu ww. nieruchomości po upływie ustawowego terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zgodnie z jego treścią, uprawnienie wskazanej osoby do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości wygasło. Pismem z dnia 11 września 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji Starosty [....] złożyła [....]. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że uprawnienie wnioskodawczyni do wystąpienia z żądaniem zwrotu działek nr nr [....]poł. w obr. [....], jedn. ewid. [....], wygasło, gdy tymczasem nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskutek czego roszczenie o jej zwrot przysługuje wnioskodawczyni bezterminowo; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uprawnienie wnioskodawczyni do wystąpienia z żądaniem zwrotu działek nr [....]poł w obr. [....], jedn. ewid. [....]przysługiwało jej jedynie przez okres 3. miesięcy od daty doręczenia im zawiadomienia o zamiarze wykorzystania przedmiotowej działki na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, gdy tymczasem uprawnienie takie przysługuje wnioskodawczyni bezterminowo, a ponadto zawiadomienie takie nie zostało jej prawidłowo doręczone, wobec czego bieg terminu określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie rozpoczął się; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 137 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawczyni przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu działek nr [....] poł w obr. [....], jedn. ewid. [....], m. [....]; jedynie w terminie 3. miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wykorzystania przedmiotowych działek na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, gdy tymczasem nieruchomość ta stała się zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, w związku z czym na zasadzie art. 137 u.g.n. uprawnienie do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości przysługuje wnioskodawczyni bezterminowo, ponadto zawiadomienie o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny iż w decyzjach wywłaszczeniowych nie zostało jej prawidłowo doręczone i bieg terminu określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie rozpoczął się; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: a) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w efekcie pominięcie przy wydawaniu skarżonej decyzji faktu, iż działki nr [....]poł. w obr. [....], jedn. ewid. [....]stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem wskazana w treści tejże decyzji inwestycja nie została zrealizowana pomimo upływu 27 lat od daty wywłaszczenia; co winno prowadzić do wniosku, iż wnioskodawczyni przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości; b) pominięcie istotnej okoliczności, iż zawiadomienie o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel inny niż wskazany w decyzjach wywłaszczeniowych zostało wnioskodawczyni przesłane na błędny adres, wskutek czego nie zapoznała się ona z treścią zawiadomienia, co spowodowało brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowych działek w terminie 3. miesięcy od daty doręczenia zawiadomienia. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o zwrocie działek [....]poł. w obr. [....], jedn. ewid. [....], m. [....] na rzecz wnioskodawcy. Na skutek odwołania Wojewoda [....], decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., znak [....], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [....]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zawiadomieniami Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [....] z dnia 11 maja 2015 r. znak: [....]skierowanymi do [....] poinformowano o zamiarze użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzjach o wywłaszczeniu z 19 marca 1990 r. [....] oraz z 4 lutego 1980 r. znak: [....]. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. [....], jako spadkobierczyni po poprzednim współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości (tj. [....]) zwróciła się o zwrot działek: [....]i nr [....], obr. [....], jedn. ewid. [....] m. [....]. Podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 136 u.g.n. Odnosząc się do treści złożonego w sprawie odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wniosek o zwrot może zostać złożony w wyniku zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. lub – w przypadku jego braku – być samodzielną inicjatywą uprawnionych osób i wówczas taki wniosek może zostać złożony w każdym czasie. W niniejszej sprawie miał miejsce pierwszy z wymienionych przypadków, a zatem wbrew wskazaniom zawartym w treści odwołania, iż termin 3 - miesięczny, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, nie znajduje uzasadnienia, wobec jednoznacznej treści przepisu w tym zakresie. Nie ma przy tym znaczenia, jak wskazuje odwołująca, czy przesłanki zbędności co do wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zostały spełnione, czy też nie. Organ odwoławczy zgodził się z wątpliwościami strony odwołującej się co do skuteczności doręczenia zawiadomienia Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [....] z dnia 11 maja 2015 r., znak: [....], informującego o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzjach o wywłaszczeniu, skierowanym do [....], ze względu na fakt, iż zostało ono skierowane na nieaktualny adres jej zamieszkania, tj. ul. [....]. Takie doręczenie nie może zostać uznane za skutecznie dokonane. Podnoszone przez odwołującą kwestie dotyczące nieprawidłowego adresu, pod który skierowano zawiadomienie z dnia 11 maja 2015 r., jak i fakt zmiany nazwiska odwołującej się, zostały zweryfikowane w oparciu o system rejestrów państwowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych - Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności "Źródło", na podstawie którego potwierdzono, iż wnioskodawczyni posługuje się aktualnie nazwiskiem [....]oraz że ww. zawiadomienie zostało skierowane na nieaktualny już wówczas adres zamieszkania wnioskodawczyni, który był adresem zameldowania w okresie od 07.1984 r. do 13.02.2015 r. W dacie wysłania zawiadomienia z dnia 11 maja 2015 r., znak [....], adresem zamieszkania [....], a obecnie: [....] co wskazuje również strona odwołująca w uzasadnieniu odwołania. Pomimo zatem znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma pod adresem: ul. [....]przez "pełnoletniego domownika, sąsiada lub dozorcę domu", należy w tych okolicznościach stwierdzić brak skutecznego zawiadomienia [....] o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i tym samym uznać brak rozpoczęcia biegu 3 miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n., a zatem, uprawnienie [....] do ubiegania się o zwrot ww. nieruchomości nie wygasło. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić również zmianę nazwiska wnioskodawczyni z [....] na [....] pozyskując do akt sprawy stosowne dokumenty to potwierdzające. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż do daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności. Jeżeli bowiem zwrotowi podlegała cała nieruchomość wywłaszczona, to zwrot taki mógł nastąpić tylko wówczas, kiedy wszyscy uprawnieni co najmniej wyrażali na to zgodę. Zgoda taka była więc wymagana zarówno w sprawach, w których o zwrot nieruchomości występowali byli współwłaściciele nieruchomości (względnie ich spadkobiercy), jak i w sprawach, w których o zwrot występowali spadkobiercy byłego, jedynego właściciela. W nawiązaniu do tego poglądu, w wypadku braku zgody jednego z uprawnionych, pozostali uprawnieni mogli co najwyżej ubiegać się o orzeczenie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 o art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem "restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna – co do zasady – polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają". W nawiązaniu do powyższych rozważań Trybunału Konstytucyjnego, organ odwoławczy stwierdził, iż roszczenie o zwrot nieruchomości jest podzielne, zaś każdy z uprawnionych dysponuje samodzielnym uprawnieniem, niezależnym od woli pozostałych uprawnionych. Niemniej, zasadą winien być zwrot całej nieruchomości, a zatem wszystkim uprawnionym przysługuje legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rzeczą organu prowadzącego postępowanie w tym zakresie jest zapewnienie udziału w nim wszystkim uprawnionym osobom. Zdaniem Wojewody [....], mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [....] z dnia 3 sierpnia 2017 r., znak: [....] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem podjęcia dalszych czynności wyjaśniających w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołał treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego, w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a., co w zasadniczy sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia i wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania na etapie pierwszoinstancyjnym. Na skutek sprzeciwu Gminy Miejskiej [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 401/18, uchylił decyzję kasacyjną Wojewody [....] z dnia 28 lutego 2018 r., znak [....] W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał w szczególności, że decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona zarzuconymi przez Wojewodę [....] wadami prawnymi. Wojewoda [....] w swym rozstrzygnięciu uznał wątpliwości strony odwołującej się co do skuteczności doręczenia zawiadomienia Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [....] z dnia 11 maja 2015 r. znak: [....] , informującego o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzjach o wywłaszczeniu, skierowanym do [....], ze względu na fakt, iż zostało ono skierowane na nieaktualny adres jej zamieszkania, tj. ul. [....]. Organ odwoławczy uznał, że doręczenie nie może zostać uznane za skutecznie dokonane. Sąd, podzielając zarzuty sprzeciwu, wyjaśnił, że instytucję doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie – w przypadku nieobecności – dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481) operator pocztowy może przyjąć od adresata pisemne oświadczenie o udzieleniu innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwanego "pełnomocnictwem pocztowym". Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa pocztowego przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być wydana ze skutkiem doręczenia m.in. przedstawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego. Doręczenia dokonano dla [....] na adres [....] . Skarżąca w dniu dokonania doręczenia nie była już zameldowana pod adresem [....]. Skarżąca pod powyższym adresem zamieszkiwała od 07.1984 r. do 13 lutego 2015 r. Z akt administracyjnych wynika, że w związku z nieobecnością adresata w miejscu zamieszkania, przesyłka zawierająca odpis postanowienia została awizowana oraz pozostawiona w placówce pocztowej, a następnie została odebrana przez pełnomocnika pocztowego. Powyższe pozwala uznać doręczenie zawiadomienie z dnia 11 maja 2015 r. za skutecznie dokonane z dniem 16 maja 2015 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Rozważania organu II instancji byłyby prawidłowe, gdyby odbioru dokonał dorosły domownik, gdyż skoro skarżąca nie była już zameldowana pod adresem doręczania, to nikt z osób tam zamieszkujących nie był jej domownikiem. Jednakże w niniejszej sprawie odbioru przesyłki nie dokonał dorosły domownik a pełnomocnik pocztowy. Ani fakt zmiany nazwiska ani zmiana adresu zamieszkania czy zameldowania, nie powodują wygaśnięcia pełnomocnictwa pocztowego. W tej sytuacji przyjąć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca została prawidłowo powiadomiona o terminie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia oraz o tym, że w przypadku niezłożenia wniosku uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa w dniu 16 maja 2015 r. Wojewoda [....], ponownie rozpoznając sprawę z odwołania [....], obowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego przez Sąd stanowiska na temat pełnomocnictwa pocztowego. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, w związku z powyższym wyrokiem Sądu, Wojewoda [....] wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 2 sierpnia 2018 r., znak [....]. Organ odwoławczy, powołując się na sądową ocenę prawną, stwierdził, że zarzut odwołania dotyczący skuteczności zawiadomienia z dnia 11 maja 2015 r. nie znajduje uzasadnienia. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie może być pominięty fakt, jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ I instancji, działki: nr [....]w obr. [....], jedn. ewid. [....] m. [....] w dacie wywłaszczenia stanowiły współwłasność: [....]w 1/2 części, [....]w 1/6 części, [....]w 1/6 części i [....]w 1/6 części. [....] nabyła swoje uprawnienie do wnioskowania o zwrot przedmiotowych działek (w przysługującej jej części) skutkiem objęcia praw spadkowych w całości, po zmarłym [....]. Tymczasem jak wynika z akt sprawy osobami potencjalnie należącymi do grona uprawnionych do występowania o zwrot przedmiotowych działek były również inne osoby, tj. spadkobiercy byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj.: [....]. Następnie Wojewoda [....]wskazał, że do daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że na podstawie art. 136 u.g.n. nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości (chyba że wywłaszczeniu podlegała jedynie część ułamkowa). Zgodnie z tym poglądem, skoro zwrotowi podlegać mogła jedynie cała nieruchomość, to zwrot taki mógł nastąpić tylko wówczas, kiedy wszyscy uprawnieni co najmniej wyrazili na to zgodę. Zgoda taka była więc wymagana zarówno w sprawach, w których o zwrot nieruchomości występowali byli współwłaściciele nieruchomości (względnie ich spadkobiercy), jak i w sprawach, w których o zwrot występowali spadkobiercy byłego, jedynego właściciela. W nawiązaniu do tego poglądu, w wypadku braku zgody jednego z uprawnionych pozostali uprawnieni mogli co najwyżej ubiegać się o orzeczenie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. – w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców – jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treść tego orzeczenia należy odczytywać w ten sposób, że obecnie organy nie mają prawa wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oświadczeń przez innych byłych właścicieli lub spadkobierców. Jednocześnie prawidłowa realizacja orzeczenia będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. Zgodnie z tym wyrokiem, restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna – co do zasady – polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda [....] podał, iż udział wszystkich uprawnionych i zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości jest zasadą, od której można odstąpić dopiero po bezskutecznym wyczerpaniu wszelkich możliwych sposobów ustalenia wszystkich osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Analiza akt organu I instancji nie wykazała, aby organ ten zadośćuczynił powyższemu obowiązkowi, bowiem udział w przedmiotowym postępowaniu zapewniono jedynie spadkobierczyni po [....], który jak przecież ustalił organ I instancji był jednym z kilku współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym wskazania wymaga, iż Starosta [....] w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [....]w obr. [....], jedn. ewid. [....] m. [....] nie uwzględnił pozostałych współwłaścicieli przedmiotowych działek lub ich spadkobierców. Powyższa okoliczność świadczy o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 10 w związku z art. 28, art. 109 § 1 k.p.a. i art. 136 ust. 3 u.g.n. w stopniu kwalifikowanym, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – przez wzgląd na regulację art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien więc oprzeć się na zaleceniach wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zawartych w nim dwóch postulatach przyszłych zmian w ustawodawstwie i poczynić stosowne kroki w celu umożliwienia wzięcia udziału w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wszystkim stronom, w szczególności zawiadamiając o toczącym się postępowaniu w miarę możliwości wszystkich uprawnionych (poprzednich współwłaścicieli czy też ich spadkobierców). Dopiero w razie wyczerpania możliwości ustalenia wszystkich uprawnionych osób możliwe będzie wydanie decyzji odnośnie ułamkowych części przedmiotowej nieruchomości. W orzecznictwie powstałym na kanwie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się bowiem, że w takim wypadku ustalenie pozostałych współuprawnionych nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zwrot udziałów przypadających osobom biorącym już udział w postępowaniu, ani też nie może stanowić całkowitej przeszkody do rozpatrzenia zgłoszonych roszczeń. Organ I instancji wydając decyzję z dnia 3 sierpnia 2017 r., znak: [....], nie ustalił dokładnego grona osób będących współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości lub ich spadkobiercami, ani też nie wystąpił do tych osób z prośbą o wskazanie, czy osoby te przyłączą się do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz nie skierował do nich swojego rozstrzygnięcia. Ponadto w sentencji zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekł wobec [....], tymczasem osoba ta zmieniła nazwisko, co organ winien zweryfikować i użyć poprawnych danych osobowych. Okoliczność, iż z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła jedynie [....] nie wyłączają obowiązku, jaki ciąży na organie prowadzącym postępowanie zwrotowe, a mianowicie skierowania do wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) rozstrzygnięcia w sprawie i uwzględnienia w nim faktu, czy ww. osoby zgłosiły lub nie zgłosiły żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że [....]nie była jedyną osobą wyczerpującą krąg osób uprawnionych do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zatem to organ I instancji zobligowany był do podjęcia wszelkich możliwych kroków celem zawiadomienia wszystkich uprawnionych o możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości (o toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości). Zatem pominięcie pozostałych osób mających przymiot strony w postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w tym zwłaszcza pominięcie ich przy doręczaniu zaskarżonej decyzji, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadzenie bowiem przez organ administracji państwowej postępowania administracyjnego w stosunku do tylko jednej strony postępowania, bez ustalenia jej prawa do ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości – oraz nie wyjaśnienia kwestii udziału wszystkich uprawnionych osób, w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14) – stanowiło kwalifikowane naruszenie wskazanych wyżej norm prawa procesowego, zaś w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. Gmina Miejska [....] wniosła sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej Wojewody [....]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. albowiem stan sprawy umożliwiał organowi II instancji merytoryczne orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz [....] w tym skorygowanie jej aktualnego nazwiska w oparciu o przepis art. 136 ust. 5 u.g.n.; naruszenie art. 7, 10 w związku z art. 28, 109 § 1 k.p.a. i art. 136 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to pisma z dnia 11 maja 2015 r. znak: [....] Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [....] , w którym to Urząd poinformował bowiem ustalonych uprawnionych o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości – działek: nr [....] położonych w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....] na inny cel niż określony w decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy celem merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. 2. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). 3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. 4. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia (choćby ze względu na brak uczestników postępowania sądowoadministracyjnego tudzież ograniczoną kontrolę instancyjną wyroku). Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź też taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione albo też – jeżeli w uzasadnieniu swojej decyzji organ powołuje się na proceduralne przyczyny rozstrzygnięcia kasacyjnego – czy te przyczyny rzeczywiście implikują potrzebę przeprowadzenia administracyjnego toku instancji od nowa. 5. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy dokonał weryfikacji przyjętych przez organ I instancji granic podmiotowych sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – uznał, iż co do zasady obejmują one nie tylko wnioskodawcę, ale także wszystkie osoby potencjalnie uprawnione do ubiegania się o tenże zwrot; w konsekwencji – również co do zasady – osobom tym powinien przysługiwać status strony w postępowaniu. To stanowisko organu ma silną konotację materialnoprawną (wszak granice sprawy administracyjnej to generalnie domena prawa materialnego), niemniej jednak stanowiło punkt wyjścia do sformułowania wniosków o charakterze już stricte proceduralnym. A mianowicie, konstatując brak udziału w dotychczasowym postępowaniu wszystkich podmiotów legitymujących się interesem prawnym, organ odwoławczy założył – i w istocie to założenie legło u podstaw decyzji kasacyjnej – że jest to brak, którego nigdy nie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym; który w każdym przypadku i niejako a priori uprawnia do wydania decyzji kasacyjnej. Choć założenie takie bywa, choć nie zawsze, akceptowane w orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał je za błędne. Argumenty przemawiające za taką oceną – zasadniczo zabieżne z poglądami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaprezentowanymi w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., II SA/Kr 152/17 (CBOSA, LEX nr 2323056) – zostaną przedstawione niżej. 6. Nie negując fundamentalnego znaczenia statuowanej przepisem art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, należy zauważyć, że kreuje ona prawo, a nie obowiązek uczestniczenia w czynnościach jurysdykcyjnych; faktyczne uczestnictwo strony w czynnościach jurysdykcyjnych nie jest też warunkiem sine qua non ich prawidłowości. To strona jest dysponentem swojego prawa procesowego i to ona decyduje o tym, czy zechce z niego skorzystać, czy też nie – przy czym, by móc tę decyzję podjąć, powinna mieć wiedzę o wszczęciu postępowania oraz informacje o istotnych czynnościach. Ilekroć ich nie otrzymuje, tylekroć dochodzi już do naruszenia przepisów postępowania, ale jego ranga jest względna. W przypadku gdy okaże się, że w jego efekcie strona została pozbawiona prawa, z którego chciała czynić użytek, nabiera ono znamion uchybienia istotnego, a nawet kwalifikowanego; w przypadku zaś gdy okaże się, że strona niczego pozbawiona nie została, bo tak naprawdę i tak nie uczestniczyłaby w postępowaniu, pozostaje ono uchybieniem nieistotnym, które nie może uzasadniać ani wzruszenia decyzji, ani powtarzania dokonanych czynności. O ile po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną można niejako domniemywać ten drugi przypadek (bo ewentualne wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zależy od aktywności strony), o tyle w ramach zwykłego toku instancji takie domniemanie nie wydaje się dopuszczalne, wręcz przeciwnie – przypadek pierwszy musi być traktowany jako punkt wyjścia i swego rodzaju założenie. To założenie powinno zdeterminować rozstrzygnięcie organu odwoławczego (rozstrzygnięcie kasacyjne), jednak tylko w dwóch sytuacjach: 1) gdy pominięta strona potwierdzi jego prawdziwość żądaniem powtórzenia postępowania przed organem I instancji; 2) gdy ze względu na niedostatek ustaleń faktycznych lub inne okoliczności sprawy nie da się go zweryfikować względnie byłoby to szczególnie utrudnione. W sytuacji zaś gdy weryfikacja odnośnego założenia jest możliwa – w szczególności pomięta strona jest zidentyfikowana i obecna – organ odwoławczy powinien, po pierwsze, zapewnić jej udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu, a po drugie – dążyć do uzyskania jej stanowiska co do tego, czy rzeczywiście poczytuje swoje prawa procesowe za naruszone działaniem organu I instancji. Ogólniejsza koncepcja, w myśl której brak udziału określonej strony w postępowaniu może być uznany za samoistną przyczynę wzruszenia decyzji co do zasady tylko na żądanie tejże strony, nigdy zaś wbrew jej woli – legła u podstaw uregulowania z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 zd. 2 k.p.a. i, co jeszcze bardziej znamienne, dała asumpt do ewolucji w zakresie jego wykładni. Obecnie, inaczej niż ongiś, na ogół przyjmuje się, że wznowienia postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu może domagać się wyłącznie ta strona, której to dotyczy, a nadto – że sąd administracyjny nie może uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli wspomniana strona nie ujawni (przez wniesienie skargi lub w inny sposób) swojej woli w tym zakresie; skarga innej strony jest wtedy niewystarczająca. Od wspomnianej koncepcji nie można abstrahować także w ramach administracyjnego toku instancji, bacząc wszakże na odrębności między nim a trybami nadzwyczajnymi. Konsekwencje tych odrębności – przejawiające się koniecznością przyjęcia odmiennych domniemań czy też założeń wyjściowych – zostały zasygnalizowane wyżej. Pogląd o możliwości – w określonych warunkach – konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego uchybienia w postaci pominięcia strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie koliduje z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tok instancji nie jest obligatoryjnym elementem procesu stosowania prawa, warunkującym prawidłowość decyzji – ma on charakter instrumentalny w tym sensie, że ma służyć ochronie interesów strony. Zwykło się mówić, że art. 15 k.p.a. kreuje prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Zatem tu również chodzi o prawo, z którego strona może, ale nie musi czynić użytku. Powyższy pogląd koreluje również z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne, motywowane wyłącznie naruszeniem praw procesowych strony, niezweryfikowanym pod względem istotności w okolicznościach konkretnej sprawy, może skutkować znacznym i nieuzasadnionym skomplikowaniem oraz przedłużeniem czynności jurysdykcyjnych. Zważyć też trzeba na literalne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten zezwala na wydanie decyzji kasacyjnej tylko w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pierwsza przesłanka, w razie pominięcia strony, zachodzi, natomiast druga – niekoniecznie. Naruszenie art. 10 k.p.a. może wprawdzie rodzić potrzebę powtórzenia większości lub nawet wszystkich czynności przed organem pierwszej instancji, ale jest oczywiste, że w tej mierze też liczy się stanowisko pominiętej strony. Niepodobna bowiem przyjąć, by wbrew jej woli organ pierwszej instancji miał ponownie przeprowadzać całe postępowanie wyjaśniające lub nawet jakąś jego część. Można zatem stwierdzić, że nie dążąc – przed wydaniem decyzji kasacyjnej – do poznania stanowiska pominiętej strony co do potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy odstępuje od pełnego zweryfikowania istnienia przesłanek do wydania takiej decyzji. Mogłoby się bowiem okazać, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji sprowadza się ponownego wydania decyzji. Należy przyjąć, że uzyskanie w toku postępowania odwoławczego stanowiska pominiętej uprzednio strony, iż nie domaga się ona powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji – wykluczyłoby późniejszy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zająwszy takie stanowisko, strona ta nie mogłaby potem powoływać się na odnośną zaszłość procesową – ani przed organami administracji, ani przed sądem administracyjnym – w celu wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 7. W świetle powyższych uwag wydanie decyzji kasacyjnej wyłącznie w celu zapewnienia wszystkim stronom prawa do udziału w postępowaniu w dwóch instancjach – bez próby uzyskania ich stanowiska w tej mierze – było, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne i tym samym naruszało art. 138 § 2 k.p.a. Ale, i to również trzeba podkreślić, może okazać się, że w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna z przyczyn podmiotowych i uwarunkowań toku instancji jednak okaże się konieczna – zależeć to będzie od stanowiska stron dotychczas niebiorących udziału w postępowaniu tudzież tego, czy strony takie w ogóle zostaną ustalone (wszak w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dopuszcza również przypadek "bezskutecznego wyczerpania wszelkich możliwych sposobów ustalenia wszystkich osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości"). W ocenie Sądu, zważywszy na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której krąg stron jest mimo wszystko w pewnym sensie względny i w której szczególnego znaczenia nabiera wola podmiotów potencjalnie zainteresowanych – podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z omawianych przyczyn można będzie upatrywać jedynie w przypadku, gdy wspomniane podmioty zostaną zidentyfikowane i zażądają (choćby jeden z nich) powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym razie, tzn. gdy podmiotów tych nie da się ustalić albo też zostaną one ustalone, ale mimo należytego pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) zachowają postawę bierną i nie zajmą stanowiska – podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (z tej przyczyny) nie będzie. 8. Niniejszy wyrok nie wyklucza możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z innych przyczyn niż tu omówione, w szczególności w razie ewentualnego stwierdzenia deficytu materiału dowodowego i ustaleń faktycznych, odpowiadającego hipotezie reguły z art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.