II SA/Kr 1156/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Krystyna Kutzner AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2004r sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 12 kwietnia 2002r, Nr. [...] w przedmiocie choroby zawodowej - uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji- Uzasadnienie. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2002r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2001r., nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że Z. M. pracował jako tokarz w latach 1967-71 oraz 74-79, ostatnio w Z. C. -W. "[...]" w [...]. Z dniem [...].1980r. przeszedł na rentę inwalidzką. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2000r. jak również Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2000r., brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu oddechowego, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się Z. M.. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji dodano, że Instytut Medycyny Pracy w [...] ocenił, że Z. M. pracując w latach 1974-1979 jako tokarz od 1967r. był narażony na pył przemysłowy i krystaliczną krzemionkę (SiO) oraz alergeny metali, a po przeprowadzonych specjalistycznych badaniach rozpoznał astmę oskrzelową niezawodową i przewlekłe proste zapalenie oskrzeli. Wyniki badań zostały omówione w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] .2000r. Organ II instancji stwierdził również, że z oceny sanitarnej danych zawartych w dochodzeniu epidemiologicznym wynika, że Z. M. był narażony na pyły przemysłowe zawierające wolną krystaliczną krzemionkę (SiO) oraz miał kontakty zawodowe z chłodziwem. Stężenia pyłów wynosiły około połowy dopuszczalnej normy. W związku z tym istniało ryzyko zachorowania na przewlekłe schorzenia układu oddechowego, a także choroby alergiczne. Dane te były rozpatrywane przez specjalistów lekarzy prowadzących badania Z. M. w kierunku choroby zawodowej. Wobec powyższych wyników badań specjalistycznych, przy braku rozpoznania choroby zawodowej przez dwie właściwe jednostki służby zdrowia, Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję Z. M. podnosi, że niewłaściwe było stwierdzenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] iż nie był on narażony na działanie pyłów. W oparciu o to stwierdzenie orzekały obydwie komisje lekarskie i z tego powodu nie mogły wydać pozytywnego rozpoznania choroby zawodowej. Dodaje jednocześnie, że po przeprowadzonych w Łodzi badaniach prowokacyjnych jego stan zdrowia się pogorszył. W odpowiedzi jednak Instytut w [...] uznał, że pogorszenie stanu zdrowia nie było następstwem badań. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że dochodzenie epidemiologiczne było przeprowadzone wnikliwie. Wyniki pomiarów w 1997 i 1998r. wykazały, że nie były przekroczone najwyższe dopuszczalne stężenia pyłów. Wielkość stężeń pyłów w rocznych odstępach czasowych jest porównywalna, więc przyjęto taką miarę narażenia dla tokarza. Ustalono ponadto, że skarżący miał kontakt z chłodziwem, które mogło działać uczulająco. Odnośnie zarzutów skargi podniesiono, że Inspektor Sanitarny stwierdził "nie był narażony na działanie pyłów w stężeniach przekraczających NSD" i załączył wyniki pomiarów. Zawsze zaś ocena wpływu określonych stężeń czynników na organizm człowieka należy do lekarzy specjalistów. Ponieważ występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, w przedmiotowej zaś sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznały u skarżącego chorób zawodowych, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r.., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 3 wykazu chorób zawodowych wymieniono "przewlekłe choroby oskrzeli wywołane działaniem substancji powodujących napadowe stany spastyczne oskrzeli i choroby płuc przebiegające z odczynami zapalno-wytwórczymi w płucach np. dychawica oskrzelowa, byssinoza, berylowa", w pozycji zaś 4 wskazano "przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów, jeżeli istnieje związek przyczynowy objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią §10 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, inspektor sanitarny wydaje decyzję w sprawie choroby zawodowej na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Tymczasem przeprowadzone w niniejszej sprawie dochodzenie epidemiologiczne nie może być uznane za prawidłowe. W wywiadzie o chorobie zawodowej (k. 7) znajduje się informacja, iż pomiary zapylenia w 1997 i 1998r. nie wykazują przekroczeń obowiązujących norm oraz że wcześniej badań nie przeprowadzano. Poniżej zaś znajduje się informacja, że "brak narażenia na zapylenie na stanowisku tokarza". Podkreślić jednak trzeba, że skarżący przestał pracować w roku 1979. Skoro zatem brak było wcześniejszych badań dotyczących narażenia na zapylenie, organ nie wyjaśnił, dlaczego wyniki badań wykonanych 20 lat później uznał za miarodajne do oceny zagrożenia na stanowisku pracy skarżącego. Brak na ten temat jakiejkolwiek wzmianki w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono jedynie, że "z oceny sanitarnej danych zawartych w dochodzeniu epidemiologicznym wynika, że Z. M. pracując jako tokarz był narażony na pyły przemysłowe zawierające wolną krystaliczną krzemionkę (SiO) (...) Stężenia pyłów wynosiły około połowy dopuszczalnej normy". Do tego enigmatycznego, w ogóle nieuzasadnionego twierdzenia, ograniczono w zasadzie całe dochodzenie epidemiologiczne. Nie można go zatem uznać za prawidłowe. Nie wiadomo zatem dokładnie, w jakich warunkach pracował skarżący. Wiadomo bowiem jedynie, jak wyglądały warunki pracy tokarza 20 lat później. Samo zresztą stwierdzenie, że narażenie na pył nie przekraczało dopuszczalnych norm, też wprost nie przesądzałoby o braku związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Stworzona przez obowiązujące przepisy konstrukcja domniemania związku przyczynowego powoduje bowiem, że do jego przyjęcia wystarczy samo zagrożenie czynnikami szkodliwymi, uwzględnić bowiem każdorazowo trzeba wrażliwość osobniczą danego pracownika. Sam zatem brak przekroczenia dopuszczalnych norm jeszcze tego związku przyczynowego nie wyklucza. Wobec tak istotnego błędu w przeprowadzonym dochodzeniu epidemiologicznym, nie można uznać za prawidłowe orzeczeń lekarskich wydanych na jego podstawie. Zgodnie bowiem z treścią §6 cyt. powyżej Rozporządzenia, wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy przesyła się do zakładu społecznej służby zdrowia właściwego do rozpoznania choroby zawodowej, które - stosownie do treści §7 ust. 4 - wydają orzeczenia w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy. Sam zresztą organ II instancji w uzasadnieniu stwierdza, że "dane te były rozpatrywane przez specjalistów lekarzy prowadzących badania Z. M. w kierunku choroby zawodowej". Zasadnym jest zatem zarzut skargi, iż orzekające w tej sprawie zespoły lekarskie nie miały prawidłowej wiedzy na temat faktycznych zagrożeń występujących w środowisku pracy skarżącego. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienie pierwszej z opinii jest jednozdaniowe. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] wydał orzeczenie z dnia [...].200r., w którym rozpoznał astmę oskrzelową i przewlekłe zapalenie w okresie niewydolności oddechowej" w uzasadnieniu jednakże stwierdził, że " po analizie dokumentacji medycznej i ocenie narażenia zawodowego (brak przekroczeń norm higienicznych dla pyłów przemysłowych i krótki okres narażenia) brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej". Za dowolne przyjąć należy stwierdzenie o krótkim okresie narażenia. Także sam brak przekroczeń dopuszczalnych norm - jak już o tym była mowa powyżej- nie przesądza bezpośrednio o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Również Instytut Medycyny Pracy w [...] w orzeczeniu z dnia [...] .2000r. rozpoznając astmę oskrzelową niezawodową i przewlekłe proste zapalenie oskrzeli, stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu oddechowego. Przyjęto, że skarżący był narażony na pył przemysłowy i krystaliczną krzemionkę (SiO) oraz alergeny metali, jednakże badania alergologiczne z potencjalnymi alergenami środowiska pracy tokarza oraz wziewną próbą prowokacyjną wypadły negatywnie. Także i tego uzasadnienia nie można uznać za spełniające wskazane powyżej wymogi. Nie można zatem uznać, że orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego. Decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organów obu instancji, które nie wyjaśniają podstaw przyjętego stanu faktycznego, nie spełniają zatem wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone więc w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.