II SA/Kr 1156/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: AWSA: Inga Gołowska (spr.) WSA: Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Organ I instancji Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak: [...] wydaną w sprawie [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm), art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm)- po rozpatrzeniu wniosku J. U., ul. [...], działającego przez pełnomocnika G. S. ,,Pracownia Projektowa [...]" , ul. [...] z dnia [...] stycznia 2007r.- odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: ,,budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz do [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej na działkach nr: [...], [...], [...], [...] obr. [...] wraz z wewnętrznym układem drogowym oraz dwoma wjazdami z ul. [...] tj. działki nr [...] obr. [...] i jednym wjazdem z działki nr [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...], [...], [...] obr. [...] i nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż teren określony wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zastosowanie mają art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie zebranego w sprawie, materiału dowodowego w szczególności na podstawie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów ustalono, iż teren inwestycji obejmuje działki rolne nr: [...], [...] i część [...] obr. [...] (rola klasy I) i nr [...] (rola klasy II) których zwarty obszar dla klasoużytku (rola I, II) przekracza 0,5 ha w związku z tym wymaga zgody określonej w art.7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266). Ustalono również, że wskazany we wniosku teren inwestycji nie był, objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne , uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, gdyż znajdował się on w całości na Obszarze Zieleni Publicznej –[...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J. U., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy a w rezultacie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji korzystnej dla odwołującego się, zarzucając rażące naruszenie art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, poprzez nieprawidłowe przyjęcie przeznaczenia obszaru jako rolnego i leśnego, obrazę art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że teren zieleni publicznej, teren zieleni parkowej lub teren zieleni urządzonej i sportu stanowią grunt rolny lub leśny, naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności i niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy w sposób pobieżny i niedokładny. Organ II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz. U z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm) w zw. z art. 7 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U z 2004r. nr 121 poz. 1266 ze zm) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji wystąpił o uzyskanie opinii i Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w opinii z dnia [...] kwietnia 2007r. w zakresie ochrony środowiska, zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję z uwagi na zaproponowany sposób gospodarki ściekowej poprzez zbiorniki wybieralne. W rozważanej sprawie, wnioskowany do inwestycji teren nie był objęty zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów. Tymczasem w omawianej sprawie teren planowanej inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskiwaną przy sporządzaniu planów a nadto wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z przyczyn takich jak klasa użytków rolnych oraz ich powierzchnia wg ewidencji gruntów. Skargę do Sądu złożył J. U., wnosząc o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obrazę art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, naruszenie art. 9, art. 7, art. 15 Kpa, art. 77 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dopiero na etapie wydawania orzeczenia przez organ II instancji wskazano, jakoby jedną z przesłanek negatywnych dla decyzji było negatywne zaopiniowanie gospodarki ściekowej. Skarżący dowiedział się o negatywnej opinii w zakresie ochrony środowiska dopiero z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Organ II instancji nie wyjaśnił okoliczności, że teren objęty inwestycją w uchylonym już miejscowym planie przeznaczony był na cele nierolnicze. Dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wiąże- także w przypadku utraty mocy planu – do czasu zmiany tego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzupełnień skargi z dnia 18 października 2007r., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z pism: 1. Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2007r. znak: [...] stanowiącego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] na wniosek A. K., 2. postanowienia Marszałka Województwa z dnia [...] września 2007r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla A. K., 3. postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2007r. znak: [...] o uzgodnieniu bez uwag zamierzenia inwestycyjnego, inwestora A. K., 4.mapy sytuacyjno dotyczącej przedmiotowych terenów oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości, której dotyczy postępowanie a w piśmie z dnia [...] listopada 2007r. wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] wydanej A. K. na okoliczność wskazania sprzeczności w działaniach i decyzjach poczynionych przez organy administracji publicznej a szczególności przez Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie przywołując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wszczęciu postępowania na żądanie stron, należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, stronami postępowania powinny być następujące osoby: J. U., J. U., M. S., G. S., L. G., J. G., C. G., E. Z., R. P., I. P., W. B., S. B., B. M., J. G., W. G., A. K., I. K., D. K., K. K., T. P., T. J., S. G., P. G., Gmina Miejska - Zarząd Dróg. W aktach sprawy znajduje się adnotacja (k. 23) z której wynika, że J. G., W. G., T. P., T. J. zmarli. Organ I instancji nie zawiesił postępowania jak również nikogo nie wezwał do wskazania następców prawnych zmarłych osób co stanowiło naruszenie art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji, wydając decyzję administracyjną odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, ustalił, że wskazany we wniosku teren inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, gdyż znajdował się w całości na Obszarze Zieleni-[...]. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, który pozwoliłby na zweryfikowanie tej tezy a w szczególności nie ma cyt. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z zaznaczonym Obszarem Zieleni-[...]. Na k. 34 znajduje się kserokopia fragmentu Planu jednakże nie wiadomo jaki to jest plan, kiedy został uchwalony. Dokument ten nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem nie ma ani metryki ani legendy. W ocenie Sądu, okoliczność, iż wskazany teren inwestycji obejmujący działki nr [...], [...] i cz. [...] znajdował się na Obszarze Zieleni-[...] nie znajduje potwierdzenia w dokumentach i stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym uchybieniem na które Sąd zwraca uwagę to okoliczność niedoręczenia decyzji organu I instancji wszystkim stronom postępowania. E. Z., R. P. i I. P. nie otrzymali decyzji organu I instancji. Organ I instancji zgodnie z art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien doręczyć stronom decyzję na piśmie. W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia decyzji E. Z., R. P. i I. P., zatem te osoby nie otrzymały decyzji i zostały pozbawione możliwości jej zaskarżenia co stanowi naruszenie art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego., Skarżący J. U., odwołał się od decyzji organu I instancji i na skutek rozpoznania odwołania, w dniu [...] sierpnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że jedną z przyczyn dla których utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję była okoliczność, iż w toku postępowania przed organem I instancji uzyskano opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007r. w której negatywnie zaopiniowano gospodarkę ściekową planowanej inwestycji. Analiza akt sprawy wskazuje, iż opinia ta została zupełnie pominięta przez organ I instancji i dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że negatywne zaopiniowanie gospodarki ściekowej w planowanej inwestycji było powodem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji. Oznacza to, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej opinii w sporządzonym uzasadnieniu decyzji I instancji a skarżący w ogóle nie wiedział o istnieniu tej opinii co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następne uchybienie na które Sąd zwraca uwagę to fakt niedoręczenia decyzji organu II instancji E. Z. W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia decyzji dla E. Z. co oznacza, że osoba ta nie otrzymała decyzji i została pozbawiona możliwości jej zaskarżenia. Naruszono tym samym art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm) –uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm) -ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z [...] czerwca 2007r. wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).