II SA/Kr 1158/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie NSA : Joanna Tuszyńska WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. O. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. J. I. stwierdza nieważność zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej zarzutu wniesionego przez W. O.; II. zasądza od Miasta M. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 300 zł ( słownie: trzysta złotych). II SA/Kr 1158/06 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 1999 r., Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Gminie M. dla obszarów wsi J., D., O., P., B., J. oraz B. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Wsi B. został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 21 lipca 2003 r. do 14 sierpnia 2003 r. W dniu [...] 2003 r. W. O., zam. w M., ul.[...], wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy M. z prośbą o przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wsi B. działki nr 1776 na działalność gospodarczą związaną z tartacznictwem. W. O. podniósł, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego składającego się głównie z działek leśnych, a w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek znajdują się zasoby leśne lasów państwowych oraz prywatnych właścicieli, co pozwala twierdzić, że planowana działalność będzie konkurencyjna na rynku. Obecnie na działce nr 1776 znajduje się stodoła, do której jest doprowadzony prąd elektryczny. Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] 2004 r., Nr [...] postanowiła m.in. nie uwzględnić zarzutu W. O. W uzasadnieniu faktycznym tej uchwały wskazano m. in., że działka nr 1776 w B., o powierzchni 16a położona jest w pobliżu terenów rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej oraz pozbawiona jest odpowiedniego dojazdu a ukształtowanie terenu nie pozwala na zlokalizowanie tam zakładu usługowego - tartaku. Równocześnie na lokalizację zakładu nie pozwalają położone w sąsiedztwie tereny mieszkaniowe z uwagi na uciążliwość tego typu usług. Uwzględnienie wniosku o zmianie przeznaczenia tej nieruchomości, byłoby sprzeczne z zasadami kształtowania gospodarki przestrzennej kraju określonymi w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z ustaleniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W. O. złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., nie zgadzając się z niezakwalifikowaniem terenu działki nr 1776 położonej w B. na cele działalności gospodarczej związanej z tartacznictwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia [...] 2005 r. ([...]) skargę tę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m. in., że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Po wydaniu cyt. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., projekt planu, o którym mowa, został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 kwietnia 2006 r. do 16 maja 2006 r. W dniu [...] 2006 r. W. O. wniósł w stosunku do tego projektu dwa kolejne zarzuty. Jeden z tych zarzutów dotyczy wspomnianej wyżej działki nr 1776 w B. W. O. napisał tu, że kwestionuje ustalenia projektu planu, które mogą powodować utrudnienia w produkcji rolnej i leśnej oraz brak miejsc na obrzeżach wsi B., służących do bezpośredniego przetwórstwa produkcji rolnej i leśnej. Stwierdził on, że przeznaczenie nadmiernej ilości działek pod budownictwo powoduje, że działki te nabywają osoby nie związane z produkcja rolną i leśną. W. O. zauważył brak stref ochronnych między działkami budowlanymi i leśnymi oraz między ciekami wodnymi i działkami budowlanymi. Taki plan będzie jego zdaniem sprzyjał konfliktom międzyludzkim, spowoduje degradację cieków wodnych i środowiska naturalnego. Na zakończenie W. O. wniósł o przeznaczenie działki nr 1776 pod działalność gospodarczą - przetwórstwo drewna. Rada Miejska w M. uchwałą z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. i J., po ponownym jego wyłożeniu do publicznego wglądu, odrzuciła zarzut dotyczący działki nr 1776. W uzasadnieniu zawartym w załączniku nr 2 do tej uchwały napisano, że zarzut wniesiony przez Pana O. po ponownym wyłożeniu dotyczący ustaleń planu dla działki 1776, w istocie nie różni się od zarzutu, który był przedmiotem skargi i rozprawy w WSA. Napisano dalej, że uzasadnienie zarzutu pana O. z dnia[...]2006 r. nie stanowi argumentacji przemawiającej za przeznaczeniem działki 1776 w planie zagospodarowania przestrzennego pod produkcję związaną z tartacznictwem, lecz jest próbą polemiki z ogólną polityką wynikającą z postanowień planu, polegającą na nadmiernym umożliwieniu zabudowy oraz brakiem ustanowienia stref ochronnych między działkami budowlanymi a leśnymi a także ciekami wodnymi a działkami budowlanymi. Ponowne nieuwzględnienie zarzutu W. O. wprowadzenia na działce 1776 usług związanych z tartacznictwem drewna wynika z identycznych przesłanek jak nieuwzględnienie zarzutu pierwotnego. Działka o powierzchni 16a położona jest w pobliżu terenów rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej oraz pozbawiona jest odpowiedniego dojazdu. Nieutwardzona oraz zbyt wąska droga ukształtowanie terenu nie pozwala na zlokalizowanie tam zakładu usługowego - tartaku. Równocześnie na lokalizację zakładu nie pozwalają położone w sąsiedztwie tereny mieszkaniowe z uwagi na uciążliwość tego typu usług. Zatem uwzględnienie wniosku o zmianie przeznaczenia tej nieruchomości tj. przeznaczenia jej na cele produkcyjno usługowe było by sprzeczne z zasadami kształtowania gospodarki przestrzennej kraju, jak również z ustaleniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz wytycznymi dotyczącymi krajowego systemu osadniczego przy planowaniu rozwoju jednostek osadniczych należy mieć na uwadze realizacje takich zadań jak: wykorzystanie społeczno-ekonomiczne korzyści płynących z koncentracji zapewniającej względnie najlepsze warunki życia ludności oraz efektywność gospodarowania, stopniowe przywracanie i utrwalanie ładu przestrzennego w całym systemie osadniczym oraz strefach, w których rozproszenie budownictwa oddziałuje destrukcyjnie na środowisko społeczne i przyrodnicze oraz przywracanie utrwalanie równowagi ekologicznej. Mając na uwadze powyższe wytyczne, w projekcie planu dla wsi B. i J. przewidziano wystarczającą ilość wolnych terenów przeznaczonych na cele produkcyjno usługowe. Wyznaczone w projekcie planu obszary przeznaczone pod taką działalność zapewniają przedsięwzięciom inwestycyjnym odpowiedni poziom koncentracji, chroniąc zarazem obszary rolne leśne przed nieuzasadnioną urbanizacją. Koncentracja rejonów zabudowy pozwoli jednocześnie zdecydowanie obniżyć obciążające gminę koszty realizacji pełnej sieci infrastrukturalnej na tych terenach, przyspieszając jej realizację co zdecydowanie wpłynie na poprawę stanu środowiska nieodłącznie związanego z wymaganymi standardami dla terenów rekreacyjnych. Zaznaczono, że troska o ochronę środowiska, jest również jednym z głównych warunków uzyskania przez gminę dotacji na finansowanie uzbrojenia terenu z funduszy strukturalnych UE przeznaczonych na realizację inwestycji rozwojowych i modernizacyjnych w tym również dotyczących dróg oraz uzbrojenia terenu w sieci wodno kanalizacyjne i inne. W uzasadnieniu prawnym napisano, że główną podstawą odrzucenia zarzutu stanowi art., 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust. 2 pkt. 8 i 9 tej ustawy zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu nieuwzględnionego przez Burmistrza i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Ponieważ zarzut złożony zastał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w oparciu o przywołany przepis po zbadaniu sprawy Rada podjęła decyzję o jego odrzuceniu zgodnie z przysługującymi jej w tym względzie kompetencjami. W świetle art. 33 przywołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia mpzp kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, tak więc mogą powodować ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Przyjmując te rozwiązania gmina działa w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, lecz ma na względzie realizacje zadań własnych gminy, do których należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, które to zadania są realizowane przez gminę właśnie na sporządzania mpzp. W dniu [...] 2006 r. W. O. skierował na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Napisał on, że w rejonie wsi B. posiada 5 ha gospodarstwo leśne oraz dom. W tej części wsi B. znajdują się duże zasoby lasów prywatnych i państwowych. Usytuowanie zakładu na działce 1776 pozwoli na opłacalne funkcjonowanie firmy. Zmniejszą się koszty transportu surowca z lasu do zakładu, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż do zakładu drogami leśnymi będzie można transportować surowiec z obszarów Wsi J., T., S.. Odciąży to tutejszą drogę, którą wywożone jest drzewo z okolicznych lasów samochodami wysokotonażowymi, jest to jedyna droga, którą można wywozić surowiec z okolicznych lasów. Funkcjonowanie zakładu przyczyni się do zmniejszenia wysokiego bezrobocia jakie jest w gminie M., przyczyni się do poprawy finansowej gminy. Gmina nie będzie partycypowała w kosztach budowy zakładu ani w kosztach funkcjonowania. Gospodarstwo mam zamiar przekazać synowi, który aktualnie studiuje w SGGW w Warszawie na Wydziale Technologii Drewna. Działalność ta byłaby źródłem utrzymania syna. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina M. wniosło o jej oddalenie, podając argumentacje podobną do tej, jaka zawiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Podczas pierwszej rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym W. O. podtrzymał swoją skargę i uzupełnił ją o nowy zarzut, dotyczący istnienia dwóch lub kilku rysunków projektu planu. Uważa on, że podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przedstawiono mu inny rysunek (mapę) od tego, który znajduje się w aktach sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny odroczył rozprawę i wezwał Radę Miejska w M. do wyjaśnienia tej kwestii. W piśmie z dnia [...] 2007 r. Rada Miejska w M. stwierdziła, że zarzut W. O. w kwestii dwóch rysunków planu nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analiza uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zwrócenia uwagi na cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, w oparciu o obowiązujące w sprawie przepisy poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy procedura zgłaszania i przyjmowania zarzutów nie miała wad prawnych, a także czy uchwała podjęta w tej sprawie zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. Jednakże organy Miasta M. nie potrafią wyjaśnić kwestii istnienia kilku rysunku projektu planu i odpowiedzieć na pytanie, który z nich był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu. Wprawdzie na rysunku (mapie) znajdującym się w aktach sprawy, widnieje pieczęć z adnotacją głoszącą, że właśnie ten egzemplarz został wyłożony do publicznego wglądu, jednak pełnomocnik strony przeciwnej podczas rozprawy okazał inny egzemplarz tego rysunku z mylnie naniesioną częścią obszaru. Istnienie obok siebie przynajmniej dwóch rysunków projektu planu i powoływanie się przez stronę przeciwną na jeden lub na drugi powoduje uzasadnione wątpliwości co do tego, który egzemplarz widział skarżący wtedy, gdy na jego podstawie formułował swoje zarzuty. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.