II SA/Kr 1158/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara –Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia 24 lutego 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] oraz nr [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], b. grn. kat. [...] na rzecz L. J.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, bowiem objęte wnioskiem tereny stanowią pas drogowy drogi publicznej - ulicy [...], a ponadto nieruchomość ta jest objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołanie od tej decyzji złożyła L. J. podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w 1960 r. decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. z przeznaczeniem pod budowę [...] nr [...]. Budowa nie jest i nie będzie realizowana. O fakcie powyższym organ I instancji nie powiadomił byłych właścicieli, aby mogli skorzystać z przysługującego im prawa wystąpienia o zwrot. Obecnie przygotowywana jest rozbudowa drogi [...] i zgodnie z decyzją Wojewody objęte nią zostały w całości działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., które stanowiły parcele l. kat. [...] i nie były przedmiotem ww. wywłaszczenia. Działka nr [...] już przed rokiem 1960 została wykorzystana pod torowisko tramwajowe, za którą do dziś Skarb Pańska nie wypłacił odszkodowania. Natomiast działka nr [...] została samowolnie w latach 50-tych zakwalifikowana jako droga, a w rzeczywistości jest to działka w bezpośrednim sąsiedztwie drogi [...] porośnięta trawą wolna od jakichkolwiek obiektów drogowych. Dopiero decyzją Wojewody obie działki - [...] oraz [...] obr. [...] zostały włączone pod rozbudowę drogi jako znajdujące się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...]. Obie działki obecnie nie stanowią drogi, ani też nie są pasem drogowym, bo nie są tam zlokalizowane drogi, ani obiekty czy urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu drogowego. Wojewoda decyzją z dnia 13 lipca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tzn. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba tj. L. J., będąca jedyną spadkobierczynią po poprzedniej właścicielce, W. J., a przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej nabycie na rzecz Skarbu państwa nastąpiło na podstawie decyzji prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 16 sierpnia 1960 r. znak [...] Decyzja ta została wydana na podstawie art. 14 ust. 1. art. 20, art. 22 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę [...] nr [...]. W chwili wywłaszczenia parcela l. kat.[...] stanowiła własność [...] W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż wywłaszczona parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiada m.in. częściom działek nr [...] i nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak ustalono w toku postępowania przed organem I instancji - w stosunku do m.in. całości działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...], obr. [...]. jedn. ewid. [...] m. K. wydana została decyzja nr [...] [...]/2012 Wojewody z dnia 19 września 2014 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ulicy [...], drogi krajowej nr [...] - Etap 2, na odcinku od km 331 + 944,85 do skrzyżowania z ulicą [...] w km 339+359,37 wraz z budową, rozbudową, przebudową obiektów inżynierskich oraz infrastruktury (odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej) oraz kolidującego uzbrojenia: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, sieci elektroenergetycznych, teletechnicznej oraz sieci przemysłowych związanych z sąsiedztwem kombinatu hutniczego w K., która to została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 lipca 2015 r. znak [...] Tym samym został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,3336 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. na działki: nr [...] o pow. 0.1259 ha (pod inwestycję) oraz nr [...] o pow. 2,2077 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...]. m. K.. Powołane decyzje nr [...] Wojewody oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 lipca 2015 r. znak [...] zostały wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Zgodnie z art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zaś czynność prawna (w tym również decyzja o zwrocie nieruchomości - por. np. wyroki: WSA w Warszawie z 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa [...] oraz WSA w Krakowie: z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr [...] i z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr [...]), dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Przez obrót nieruchomością należy rozumieć każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany podmiotu, któremu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości, w tym jej zwrot na rzecz jej poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, zatem okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Wydanie bowiem decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości oznaczałoby, iż rozstrzygnięcie takie, jako dotknięte wadą nieważności, byłoby niewykonalne od momentu jego wydania. Ponadto, jak wynika z akt sprawy Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. znak [...] poinformował, iż działki: nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. znajdują się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...]. Ulica [...] na podstawie Uchwały Rady Ministrów nr [...] z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor [...] nr [...], poz. 16) otrzymała status drogi krajowej, a obecnie posiada status drogi krajowej nr [...] na podstawie § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko -mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2003 r. nr 42, poz. 367). Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąc negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podania wielkości przedmiotowych działek wskazać należy, iż co do zasady powinna być ona podana, ale w przedmiotowej sprawie taki brak pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wyżej wskazano, całe działki nr [...] i nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., objęte są decyzją Nr [...] Wojewody z dnia 19 września 2014 r. znak: [...] i zgodnie z pismem ZIKiT-u w K. wchodzą one w całości w zakres pasa drogowego, w związku z czym w całości nie mogą one podlegać zwrotowi. Na marginesie należy wskazać, iż organ I instancji doprecyzował, że chodzi o części tych działek w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Zwrócono też uwagę, iż kwestia ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz jego wypłaty nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Kwestia ta pozostaje natomiast irrelewantna z punktu widzenia przedmiotowej sprawy o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działek: nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. J., podnosząc że rozstrzygnięcie Wojewody narusza jej interes prawny. Skarżąca wskazała, że nieruchomość zgodnie z decyzją wywłaszczeniową miała zostać przeznaczona pod budowę [...]. Do budowy aglomerowni nie doszło, a nieruchomość jest wykorzystywana w celach zarobkowych przez gminę. Były właściciel w oparciu o obowiązujące przepisy utracił prawo do ich zwrotu. Obecnie, jak wynika z zaskarżonej decyzji obie działki (nr [...] i nr [...]) nie mogą być przedmiotem zwrotu. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdziła, że obie działki samowolnie, jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia 16 sierpnia 1960 r. włączono bezpodstawnie w skład drogi ([...]). Miało to miejsce w czasie budowy drogi w roku 1951, bez odszkodowania. Na mapach geodezyjnych tak ul. [...], jak i działka przyległa do drogi, która nie ma z drogą nic wspólnego nosi ten sam numer – [...], podobnie jak działka nr [...]. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 24 lutego 2014 r., natomiast decyzja Wojewody nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. [...] nosi datę 19 września 2014 r., a została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 lipca 2015 r. Wobec powyższego w dniu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowych działek decyzja Wojewody nie obowiązywała i nie było przeszkód do ich zwrotu. W końcowej części skargi skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy rozbudowa ul. [...] jest w toku, a zwrot może się okazać niemożliwy, wnosi o przyznanie prawa do odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej "p.p.s.a." - wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdzono żadnych naruszeń prawa, ani materialnego, ani procesowego, a zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i właściwie zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Nieruchomość objęta postępowaniem, stanowiąca obecnie części działek: nr [...] oraz nr [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], b. gm. kat. [...] stanowią nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 i nst. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Parcela ta została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 16 sierpnia 1960 r. znak [...] Decyzja ta została wydana na podstawie art. 14 ust. 1. art. 20, art. 22 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę [...] nr [...]. L. J. złożyła wniosek o zwrot tej nieruchomości i jak wynika z akt sprawy jest spadkobiercą poprzedniej właścicielki parceli l. kat. [...] [...] W niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia) zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, które go uniemożliwiają. W trakcie postępowania ustalono, że cała objęta wnioskiem nieruchomość jest objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. decyzją Wojewody z dnia 19 września 2014 r. nr [...] [...]/2012 znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ulicy [...], drogi krajowej nr [...] - Etap 2, na odcinku od km 331 + 944,85 do skrzyżowania z ulicą [...]) w km 339+359,37 wraz z budową, rozbudową, przebudową obiektów inżynierskich oraz infrastruktury (odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej) oraz kolidującego uzbrojenia: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, sieci elektroenergetycznych, teletechnicznej oraz sieci przemysłowych związanych z sąsiedztwem kombinatu hutniczego w K., która to została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 30 lipca 2015 r. znak [...] Cała objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...], która ma status drogi krajowej. Prawidłowość tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu, nie jest również kwestionowana przez skarżącą. W zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano do tak ustalonego stanu faktycznego przepisy art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepisy ustawy o drogach publicznych, określające strukturę własnością tych dróg, stoją na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej niezależnie od zrealizowania bądź niezrealizowania celu wywłaszczenia. Jako przykład można podać fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. I OSK [...] (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "(...) zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie byłby możliwy także z tego powodu, że droga nie może być przedmiotem własności podmiotu innego, niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (zgodnie z przepisem art. 2a ust. 2 udp samorządowe drogi publiczne mogą być wyłącznie własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Regulacja ustawy w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie może zaś naruszać ustawy o drogach publicznych w zakresie gospodarki nieruchomościami drogowymi (art. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób ?zycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP [...], OSNC [...]/85). Ponadto, zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów udp (tak m.in. wyrok NSA oz. w G. z 29 maja 2003 r., II SA/Gd [...]). Wobec tego, nawet w sytuacji zbędności nieruchomości względem celu wywłaszczenia nie jest możliwy jej zwrot, gdy stanowi ona drogę publiczną". Zwrot objętej postępowaniem nieruchomości nie jest więc możliwy z tego powodu, że obecnie stanowi ona część drogi publicznej. Również przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496) wykluczają możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W myśl art. 11d ust. 5 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...) oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. W myśl ust. 9 art. 11d z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei ust. 10 tego przepisy stanowi, że czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK [...] (ONSAiWSA [...]/91): "Nie może budzić wątpliwości, że wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wyklucza zwrot nieruchomości nią objętej, w sytuacji gdy decyzja ta ma przymiot ostateczności. Od tego momentu objęte nią nieruchomości stają się bowiem własnością jednostki samorządu terytorialnego, do której wybudowana droga będzie należeć. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną, zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei zaś nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Skoro zatem sporna działka została objęta decyzją zezwalającą na realizację układu ulic, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę posiadała przymiot ostateczności, brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów działu III, rozdziału VI ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należało zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nikt poza Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Wobec ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przed ukończeniem postępowania o zwrot, regulacje zawarte w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy nie miały już w sprawie decydującego znaczenia, przepisy te odnoszą się bowiem do postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej do czasu jego ostatecznego zakończenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało jednak zaznaczyć, że zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (por. M. Wolanin: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 2, W. 2010, s. 135). Za niezasadny należało uznać w takiej sytuacji zarzut naruszenia wskazanych powyżej norm w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Skoro objęta postępowaniem nieruchomość stanowi część drogi publicznej i jest objętą decyzją ostateczną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie jest możliwym jej zwrot poprzedniemu właścicielowi niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niezależnie od tego w jaki sposób doprowadzono do takiego stanu rzeczy. Poza zakresem sprawy pozostają więc zarzuty skargi dotyczące tego, że przedmiotowe nieruchomości włączono do ul. [...] nielegalnie w połowie poprzedniego stulecia. W kwestii zaś ewentualnego odszkodowania należy zgodzić się z Wojewodą, który poinformował skarżącą, że sprawa o odszkodowanie stanowi odrębną sprawę administracyjną i może zostać rozpoznana, o ile skarżąca złoży odpowiedni wniosek do właściwego organu administracji publicznej. Reasumując Sąd nie dopatrzył się żadnych wad w kontrolowanej decyzji ani w poprzedzającym ją postępowaniu i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.