II SA/Kr 1160/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. . z o.o. w K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: umorzyć postępowanie sądowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 15 marca 2010 r. , znak [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3, w zw. z art. 144k.p.a., po rozpoznaniu wniosku "A" Sp. z o.o. w K., odmówiło zawieszenia postępowania w sprawie z odwołania tego podmiotu od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2009r., znak [...], którą orzeczono o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2008r. w kwocie 5 921 203, 20 zł. obciążającej "A" Sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będących własnością Gminy Miejskiej K., stanowiących działki nr [...] o pow. 1008m2 i nr [...] o pow. 13010m2, położone w obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. kw [...] i [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, jak również nakazano uiszczenie tej opłaty na konto UM w terminie 14 dni od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu postanowienia nawiązało do złożonego w dniu 18 stycznia 2010r. wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty dodatkowej za rok 2007r., który jest uznawany za pierwszy rok po bezskutecznym terminie zagospodarowania nieruchomości. Prezydent Miasta K. wydał co prawda w sprawie opłaty za 2007r. decyzję z dnia 29 grudnia 2009r., znak [...], która jednak w dniu wydawania decyzji z dnia 30 grudnia 2009r., znak [...], dotyczącej opłaty za 2008r., nie była jeszcze ostateczna wobec jej zaskarżenia w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dalszych rozważaniach powołało treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również uznało złożony wniosek za bezzasadny z uwagi na niespełnienie koniecznej dla jego uwzględnienia przesłanki braku tożsamości organu mającego kompetencje do rozstrzygania obu tych spraw. Jak wyjaśniło, w rozważnej sytuacji ten sam organ administracji publicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], byłoby właściwe zarówno do rozstrzygnięcia ewentualnego zagadnienia wstępnego, to znaczy ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego opłaty dodatkowej za rok 2007 poprzez rozpoznanie odwołania "A" Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2009r., [...], orzekającej o nałożeniu dodatkowej opłaty za rok 2007, jak i do rozstrzygnięcia sprawy, która miałaby ulec zawieszeniu, tj. do rozpoznania odwołania "A" Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2009r., [...], o nałożeniu dodatkowej opłaty za rok 2008. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2010r., znak [...], wydanym na skutek wniosku "A" Sp. z o.o. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy powyższe postanowienie własne z dnia 15 marca 2010 r., znak [...]. Orzekając w ten sposób przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, zaś uznając wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za bezzasadny podało analogiczną jak uprzednio argumentację. Wskazało dodatkowo, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc równolegle dwa odrębne postępowania, między którymi istnieje związek polegający na tym, że wynik jednego z nich może mieć wpływ na rozstrzygnięcie wydane w drugim, pełni rolę "innego organu" w rozumieniu art. 97 §1 § 4 k.p.a. Zdaniem Kolegium, taki wniosek nie jest uprawniony, co wynika z wykładni gramatycznej. Do wykładni celowościowej i systemowej należy sięgać w przypadku, gdyby literalny odbiór przepisu pozostawiał wątpliwości. Pojęcia "inny organ" użyte w przepisie art. 97 § 1pkt 4 nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Jasnym jest, że chodzi tu organ administracji publicznej inny w zakresie właściwości względem organu prowadzącego postępowanie. Komentowany przepis służy zabiegnięciu orzekania przez organ w danej sprawie z pominięciem niezbędnego dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy rozstrzygnięcia innego organu. W sytuacji, gdy ten sam organ jest właściwy w obydwu sprawach, brak podstaw dla przyjęcia, że taki błąd może mieć miejsce. Przyjęcie wykładni proponowanej przez pełnomocnika skarżących oznaczałoby, że ustawodawca konstruując przepis art. 97 § 1 pkt 4 zakładał możliwość braku zdolności do racjonalnego orzekania przez organy administracji publicznej w ten sposób, że nie są one w stanie, w ramach swoich struktur, odnotować faktu toczenia się równolegle dwóch postępowań administracyjnych, dostrzec ich związku oraz przyjąć odpowiedniej kolejności załatwiania spraw będących ich przedmiotem. Wnosząc w terminie do "Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z daty 18 sierpnia 2010r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lipca 2010r., znak [...], "A" Sp. z o.o. w K. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia 15 marca 2010 r. , znak [...], jak również zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "innym organem", od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, nie może być ten sam organ administracji publicznej, który rozstrzyga daną sprawę, nawet jeśli prowadzi on kilka odrębnych postępowań w oparciu o różne ustawy regulujące odmienne zagadnienia prawa administracyjnego, a zasadniczym przedmiotem każdego postępowania jest inna sprawa administracyjna, i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Kolegium. Zdaniem skarżącej, prawidłowo interpretując powołany przepis, powinno ono było przyjąć, że "innym organem" może być również ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższy stanowisko skarżąca rozwijała obszernie w uzasadnieniu skargi. Podkreślała taż, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało negatywnym rozpoznaniem zażalenia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało : - decyzję z dnia 23 marca 2011r. znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 grudnia 2009r., znak [...] ( o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2007r. w kwocie 2 960 601,60 zł. obciążającej "A" Sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będących własnością Gminy Miejskiej K., stanowiących działki nr [...] o pow. 1008m2 i nr [...] o pow. 13010m2, położone w obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. kw [...] i [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, jak również określającej termin i sposób uiszczenia opłaty ), działając na podstawie art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. ) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; - decyzję z dnia 24 marca 2011r. znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2009r., znak [...] ( o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2008r. w kwocie 5 921 203,20zł. obciążającej "A" Sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będących własnością Gminy Miejskiej K., stanowiących działki nr [...] o pow. 1008m2 i nr [...] o pow. 13010m2, położone w obr. 8, jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. kw [...] i [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, jak również określającej termin i sposób uiszczenia opłaty ), działając na podstawie art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. ) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; - decyzję z dnia 24 marca 2011r. znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2009r., znak [...] ( o ustaleniu dodatkowej płaty rocznej za 2009r. w kwocie 8 881 804,80zł. obciążającej "A" Sp. z o.o. w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości będących własnością Gminy Miejskiej K., stanowiących działki nr [...] o pow. 1008m2 i nr [...] o pow. 13010m2, położone w obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. kw [...] i [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, jak również określającej termin i sposób uiszczenia opłaty ), działając na podstawie art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. ) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Jeżeli skarga dotyczy ostatecznego postanowienia organu administracji publicznej drugiej instancji o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego, kontrola legalności postanowienia tego rodzaju jest nie jest jednak dopuszczalna po wydaniu w sprawie ostatecznej decyzji kasacyjnej sensu stricto organu odwoławczego, tj. decyzji o uchyleniu zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie należy zauważyć, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego z braku podstaw wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma wyłącznie charakter procesowy, albowiem nie wywołuje żadnych skutków poza postępowaniem odwoławczym. W szczególności, wydanie takiego aktu administracyjnego pozostaje bez pływu prawa podmiotowe stron postępowania wywodzone z prawa przedmiotowego. Jego znaczenie dla samego postępowania administracyjnego oznacza zaś jedynie stwierdzenie nieistnienia przesłanek do powstrzymania się przez organ drugiej instancji od wydania ostatecznej decyzji. Przepis art. 138 § 1-2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej sensu stricto z art. 138 § 2 k.p.a., ma dwojaki aspekt. Po pierwsze kończy ono sprawę w danej instancji, co oznacza jednocześnie wyczerpanie toku instancji. W doktrynie wskazuje się trafnie, że " Moment powrotu sprawy do organu I. instancji trzeba uznać za moment wszczęcia nowego postępowania, które może ewentualnie doprowadzić do nowego toku instancji, gdyż od nowej decyzji znów służy stronie odwołanie" ( tak np. Jan Zimmermann. Administracyjny tok instancji. UJ Rozprawy Habilitacyjne Nr 108. Kraków 1986r.) Po wtóre, wydanie decyzji ostatecznej otwiera drogę do wniesienia skargi, co oznacza możliwość poddania tego aktu pełnej kontroli sądowoadministracyjnej, z punktu widzenia zachowania przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, niezależnie od zarzutów oraz wniosków skargi, w granicach sprawy , a więc także w kwestiach incydentalnych. W sytuacji uprzedniego zaskarżenia do sądu postanowienia organu drugiej instancji o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego z braku przesłanek art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., fakt wydania następnie w sprawie decyzji kasacyjnej sensu stricto stanowi, dla sądu zmianę okoliczności uzasadniającą uznanie, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności wydania takiego postanowienia staje się bezprzedmiotowe. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest określona forma działania administracji - w tym przypadku postanowienie procesowe organu odwoławczego. Sąd administracyjny orzeka wyłącznie o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym stwierdzenie takiej zgodności przez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. prowadzi pośrednio do utrzymania w mocy aktu, Ustalenie natomiast, że jest on niezgodny z prawem rodzi w szczególności konieczność wydania wyroku kasatoryjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a., pozbawiającego zaskarżony akt mocy obowiązującej i zobowiązującego organ administracji publicznej do wydania nowego rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Z art. 141 p.p.s.a. wynika , że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno m.in. zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W tym kontekście należy zauważyć, że w związku z zakończeniem po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego przez wydanie decyzji kasacyjnej sensu stricto, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia jest bezprzedmiotowa z uwagi na niemożność wydania wyroku powiązanego z tokiem instancji w przypadkach innych niż uzasadniające oddalenie skargi. Skoro poprzedni tok instancji został już zakończony, nie jest możliwe ponowne merytoryczne rozpatrzenie przez organ drugiej instancji wniosku skarżącego z dnia 18 stycznia 2010r. o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też zastosowanie się przez organ odwoławczy do obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a. Brak również przesłanek do orzekania przez organ drugiej instancji o umorzeniu postępowania w kwestii incydentalnej, zarówno z tej przyczyny, że po wydaniu decyzji kasacyjnej postępowanie odwoławcze już się nie toczy, jak również dlatego, że powyższe oznaczałoby niewykonanie obowiązku z art. 153 p.p.s.a. Nadto, merytoryczne orzekanie w kwestii spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza niedopuszczalną, pośrednią ingerencję w postępowanie prowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji po wydania ostatecznej decyzji kasacyjnej sensu stricto, który to organ nie wydawał orzeczenia w materii objętej skargą. Zaistniała sytuacja jest zatem zbliżona do stanu występującego przy eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w ramach nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli aktów administracyjnych, w tym sensie, że w związku z wyczerpaniem toku instancji, w którym orzekano o kwestii incydentalnej w postępowaniu odwoławczym, sąd nie ma w istocie swobody orzekania, którą posiada po wydaniu ostatecznej decyzji kasacyjnej jedynie w przypadku zaskarżenia tego właśnie aktu. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, uznając, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki do umorzenia postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienie. Takie orzeczenie nie stwarza zaś podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.