II SA/Kr 1161/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Robert Sawuła Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. F. i A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...], na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 , art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. ze m.), oraz art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. nr 80, poz. 718 , z 2003 r. ), oraz art. 104 kpa, nakazał M. i A. F. rozbiórkę, na własny koszt, samowolnie-bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia, wybudowanego zadaszenia o wymiarach rzutu poziomego 11,00 x 2,25 m wraz z wykonanymi pod nim dwoma kabinami ustępowymi oraz ścianką wykonaną na długości 4, 70 m, o grubości ok. 7 cm. Odwołanie M. i A. F. nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji ustalił : Postępowanie wszczęte zostało na wniosek p. S. H., który w piśmie z dnia [...] 2003 r. zgłosił, że Pan A. F., na przełomie kwietnia-maja 2003 r. ponownie po dokonanej rozbiórce wybudował dwie kabiny ustępowe oraz ciąg kominowy na działce nr ew. 344 położonej w L. przy ul. [...]. W dniu [...] 2003r. A. F. złożył wniosek – zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zadaszeniu bufetu i ubikacji na terenie działki ew. 344 w L. Starosta Powiatowy w L. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak [...] umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe ze względu na fakt istnienia zgłaszanego obiektu. Przeprowadzone w maju 2003 r. i lipcu 2003 r. oględziny i pomiary obiektu przy udziale A. F. wykazały, że na działce ew. 344 wzdłuż istniejącego muru przy granicy z działką p. K., wykonane zostało zadaszenie, z konstrukcji szkieletowej drewnianej z pokryciem dachówką ceramiczną. Pod zadaszeniem tym zlokalizowane są dwie ubikacje. Na całej szerokości zadaszenia wykonana ścianka zabezpieczająca dostęp osób postronnych na teren działki. A. F. wyjaśnił, że zadaszenie to wykonała - 2 - jego firma. W tym czasie teren był dzierżawiony przez P. P., właściciela firmy P. Z powodu jego nieobecności nie zmierzono wymiarów rzutu poziomego. Przesłuchany w dniu[...] 2003 r. P. P. oświadczył, że umowa dzierżawy została rozwiązana i że nie wykonywał on żadnych robót związanych z urządzaniem ogródka piwnego. Pismem z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta L. poinformował organ prowadzący postępowanie o braku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta L. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu M. i A. F. od decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do organu pierwszej instancji w trybie art. 136 kpa o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. PINB w L. przeprowadził w dniu [...] 2004 r. oględziny obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. W wyniku tych oględzin ustalono, że dokonano rozbiórki części przedmiotowego zadaszenia do wysokości dwóch kabin ustępowych a do wykonania pozostaje rozbiórka dwóch kabin wraz zadaszeniem, oraz rozbiórka ścianki na długości 4,70 m. Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zadaszenie objęte nakazem rozbiórki jest tym samym, co do którego wszczęto postępowanie administracyjne w dniu [...] 2003 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących związania obiektu z gruntem, oraz wymiarów obiektu organ stwierdził, że pomiarów nie dokonano i nie stwierdzono sposobu związania obiektu gruntem, jednak wynikało to z nieudostępnienia przez inwestora terenu w trakcie oględzin w dniu [...] 2004 r. pomimo jego prawidłowego wezwania. Organ ustalił, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany- zadaszenie o wymiarach rzutu poziomego 11,00 x 2,25 m wraz z wykonanymi pod nim dwoma kabinami ustępowymi i ścianką wykonaną na długości 4,70 m i grubości 7 cm, na działce ew. nr 344 w L. Zgodnie z art. 28 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Na budowę przedmiotowego obiektu p. A. F. nie posiadał wymaganego prawem skutecznego zgłoszenia ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Złożenie przez inwestora wniosku-zgłoszenia, w dnia [...] 2003 r. było nieskuteczne wobec istnienia obiektu w momencie dokonywania zgłoszenia. Obiekt będący przedmiotem postępowania należy zakwalifikować jako - 3 - wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest on obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 12 pr. bud., chociaż posiada jego cechy, ponieważ jednak został wykonany - zgodnie z oświadczeniem inwestora po połowie czerwca 2003 r. , a w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji nakazującej jego rozbiórkę tj. [...] 2004 r. okres 120-dniowy przewidziany art. 29 ust. 12 pr. bud. został przekroczony. Nie jest więc zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę treść art. 48 ust. 1 i ust,2 pr. bud. nie istnieje także możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, ponieważ obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ew. 344 obr. 5 stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto, zgodnie z informacją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2005 r. inwestorowi nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zadaszenia o wymiarach 11,00 x 2, 25 m wraz kabinami ustępowymi i ścianką dł. 4,7 m , szer. 7 cm., na działce ew. 344 w L. Organ odwoławczy wziął pod uwagę informacje wynikające z przeprowadzonego przez PINB dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnieśli A. F. i M. F., zarzucając, że została ona oparta na nieprawdziwych ustaleniach. Organy nie dokonały żadnych pomiarów. Zadaszenie, o którym mowa w decyzji nie jest tym samym zadaszeniem, które było na działce w lipcu 2003 r. To zadaszenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia z maja 2003 r., ponieważ decyzję z dnia [...] 2003 r. skarżący otrzymał w 38 dniu od dokonania zgłoszenia. Zadaszenie to zostało rozebrane przed upływem 120 dni od wykonania. Natomiast zadaszenie, które istniało w dniu 9 maja 2003 r. zostało rozebrane wcześniej. Decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia rzeczywistego stany rzeczy istniejącego na działce w dniu jej wydania i powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. - 4 - Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ppsa. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa. Wynika z niej obowiązek organu prowadzącego postępowanie wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z prowadzoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do należytego zastosowania prawa materialnego. Realizacji powyższej zasady służą wynikające z przepisów art. 7, art. 77 i art. 86 kpa uprawnienia organu do skorzystania z wszelkich środków służących wyjaśnieniu stanu faktycznego, zaś ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Oprócz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, obowiązkiem organu jest następnie jego rozpatrzenie i dokonanie należytej oceny, w kierunku stwierdzenia, czy dana okoliczność została udowod-niona - art. 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa. W toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zasady powyższe zostały naruszone, co doprowadziło przede wszystkim do nienależytego określenia przedmiotu rozbiórki. Wbrew ustaleniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w przedmiocie wymiarów obiektu podlegającego rozbiórce, akta sprawy – w szczególności protokoły przeprowadzonych oględzin nie wskazują na fakt dokonania - 5 - przez organy jakikolwiek pomiarów obiektu. W protokole oględzin z maja 2003 r. znajduje się zapis dotyczący wymiarów zadaszenia, jednak nie wiadomo, na jakiej podstawie dane te uzyskano, ponieważ brak jakiejkolwiek wzmianki na temat dokonania pomiaru przez organ. Nie wiadomo zatem czy wymiary te zostały wpisane do protokołu na podstawie dokonanych przez organ czynności, czy na podstawie oświadczenia strony. W kolejnym protokole oględzin - z lipca 2003 r. wyraźnie znaczono, że pomiaru nie dokonano, podając jednocześnie przyczynę takiego stanu rzeczy. Skoro stwierdzono, że wymiary zadaszenia ustalono w dniu 9 maja 2003 r. i protokół zawiera wymiary zadaszenia, zbędnym byłoby dokonywanie kolejnego pomiaru, w lipcu, chyba, że na podstawie oględzin stwierdzono by zmiany w wyglądzie obiektu. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera w kwestii wymiarów obiektu jedynie stwierdzenie, że "ustalono" wymiary ścianki o długości 4,70 m i szerokości 7 cm. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji przyznaje natomiast, że faktycznie pomiarów nie dokonano. Przeprowadzone na zlecenie organu odwoławczego, dodatkowe oględziny obiektu w listopadzie 2004 r. wykazały, że przystąpiono do rozbiórki obiektu- zadaszenia i dokonano tej rozbiórki do wysokości kabin ustępowych. Organ przeprowadzający oględziny stwierdził, że pozostały do rozbiórki kabiny wraz z zadaszeniem nad nimi, oraz ścianka o długości 4,70 m . Stwierdzenia tego dokonano na podstawie oględzin obiektu przeprowadzonych z przylegającego do działki chodnika, z uwagi na nieobecność właścicieli działki. Fakt dokonania częściowej rozbiórki zadaszenia utrwalony został na fotografiach znajdujących się w aktach sprawy. Pomimo takiej treści zebranych dowodów organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę zadaszenia o wymiarach 11,00 m x 2, 75 m , oraz pozostałych części obiektu. Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia stanu faktycznego, jaki istniał w dniu jej wydania. Ponadto zawiera nakaz wykonania czynności rozbiórki co do nieistniejącej części obiektu, jest zatem w tym zakresie bezprzedmiotowa i niewykonalna. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, między innymi także z uwagi na możliwość zmiany w toku postępowania okoliczności faktycznych i konieczność według stanu istniejącego na dzień wydania decyzji ostatecznej. Zaniedbując ten obowiązek, organ drugiej instancji naruszył - 6 - przepis art. 138 kpa , oraz art. 77 § 1 kpa i art. 80 § 1 kpa. Jeżeli obiekt został częściowo rozebrany, to na organie ciążył obowiązek umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego i wydania stosownej decyzji co do pozostałej części obiektu. Uchybiając temu obowiązkowi organ naruszył więc także przepis art. 105 § 1 kpa, który nakazuje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Skoro część obiektu została rozebrana i nie istniała w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to postępowanie co do tej części stało się bezprzedmiotowe z chwilą dokonania rozbiórki. Jednak w każdym wypadku wydanie decyzji mogło nastąpić po dokonaniu rzetelnych ustaleń co do wymiarów obiektu podlegającego rozbiórce w sentencji decyzji. Okoliczności te muszą mieć oparcie w materiale dowodowym, a ustalanie wymiarów obiektu podlegającego rozbiórce musi opierać się na dowodach przeprowadzonych przez organ. Jest to istotne w niniejszej sprawie także i z tej przyczyny, że skarżący w toku postępowania wskazywał, iż działka nr ew. 344 ma szerokość ponad 9 m, a więc zadaszenie – według skarżącego- nie mogło mieć rozmiarów podanych w decyzji. Okoliczności powyższe zostały pominięte przez organ odwoławczy. Stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że wzięto pod uwagę wyniki dodatkowego postępowania dowodowego przeprowadzonego na polecenie organu odwoławczego nie może się ostać, ponieważ jej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Stwierdzone wyżej uchybienia mogą zostać usunięte przez organ drugiej instancji, który jak już wskazano jest powołany nie tylko do czynności kontrolnych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, ale i do przeprowadzenia postępowania oraz merytorycznego rozpatrzenia sprawy po raz drugi. Przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości, albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nienależyte wyjaśnienie przez organ kwestii przedmiotu postępowania, oraz stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie wskazanych - 7 - wyżej przepisów kpa, które miało istotny wpływ na wynika postępowania administracyjnego. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ weźmie pod uwagę treść powołanych przepisów i dokona wszelkich ustaleń faktycznych zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami. Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c ppsa orzeczono jak w pkt. I sentencji. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa określono w pkt. II sentencji, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.