II SA/Kr 1161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala II SA/Kr 1161/11 UZASADNIENIE Wójt Gminy L. decyzją z dnia 16 lutego 2011 r. ustalił dla J. S. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 57900 zł. z tytułu wzrostu wartości działki Nr "1’ w B., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B.. Ustalono termin uiszczenia opłaty w 14 dni o dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że w dniu 10 listopada 2010 r. Wójt Gminy L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej należnej Gminie L. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o powierzchni 0,8600 ha, położonej w obrębie [...] z uwagi na to, że do Urzędu Gminy L. wpłynął akt notarialny umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2007 r., mocą którego nieruchomość ta została zbyta przez dotychczasową właścicielkę. Do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 lipca 1993 r. Nieruchomość nr "1" stanowiąca własność J. S. stanowiła tereny użytków rolnych o przewadze gruntów ornych. Od 1 stycznia 2004 r. do chwili wejścia w życie nowego planu w miejscowości B. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Po przyjęciu planu z dnia 24 kwietnia 2007 r. działka zmieniła przeznaczenie z "rolnej" na tereny "przemysłowe" tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Nieruchomość nr "1" została zbyta przez J. S. w dniu [...] grudnia 2007 r. za kwotę 344 000 zł. W dniu 13 grudnia 2010 r. Wójt wydał decyzję ustalającą dla J. S. jednorazową opłatę planistyczną w kwocie 59900 zł. Decyzja ta została zaskarżona przez J. S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Kolegium to decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło przede wszystkim, iż podstawą do wyliczeń wzrostu wartości nieruchomości powinien być § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów, zdaniem SKO, podstawą do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu powinien być nie faktyczny sposób wykorzystania, ale brzmienie poprzednio obowiązujących zapisów planu. Następnie dla prawidłowego zastosowania metody porównania parami konieczne jest, zdaniem SKO, uwzględnienie w bazie nieruchomości podobnych innej nieruchomości niż ta, która ma być przedmiotem wyceny. Po wydaniu w/w decyzji przez SKO w [...] wzięto pod uwagę jego zalecenia i stwierdzono, że wartość nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym z dnia 14 lutego 2011 r. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 14500,00 zł, zaś po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła na kwotę 304000,00 zł. W związku z powyższym różnica tj. wzrost wartości nieruchomości wyniósł 289500,00 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 20% daje kwotę opłaty w wysokości 57900,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji J. S. zarzuciła rażące naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80 poz.717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.) w zw. z § 28 uchwały Rady Gminy w L. z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B., polegające na błędnym obliczeniu procentowego wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży zawartym w operacie szacunkowym z dnia 14.lutego 2011 r., co rzutuje na błędne, znacznie zawyżone wyliczenie opłaty planistycznej, a nadto na spóźnionym w znacznym stopniu ustaleniu opłaty planistycznej , co eliminuje możność dochodzenia od nabywcy różnicy w cenie sprzedaży gruntu z uwagi na przedawnienie roszczeń cywilnoprawnych i winno skutkować nieważnością postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu odwołania napisano, że J. S. zawarła na długo wcześniej przed wejściem w życie w dniu 1 lipca 2007 r. dla obszaru wsi B. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (1 września 2006 r.) umowę notarialną przedwstępną sprzedaży tej nieruchomości za cenę 344000 zł. Po tym fakcie nastąpiła ostateczna sprzedaż tego gruntu po tej cenie aktem notarialnym w dniu [...] grudnia 2007 r., a zatem po cenie ustalonej znacznie wcześniej przed dniem 1 lipca 2007 r. gdy weszła w życie uchwała Rady Gminy L. zatwierdzająca plan. Nabywca niezwłocznie po zawarciu umowy ostatecznej przelał kwotę ustaloną jeszcze w 2006 r. Wójt Gminy L. dopiero po upływie 3 lat wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej. Następnie, w dniu 13 grudnia 2010 r. wydał zaskarżoną poprzednio decyzję, czym uchybił obowiązkowi bezzwłocznego wydania decyzji o opłacie planistycznej, wynikającemu z treści art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Tak spóźnione wydanie decyzji stanowi istotne rażące naruszenie prawa materialnego. Ponadto opłata planistyczna jest oparta na operacie biegłego wykonanym z naruszeniem zasad o jakich mowa w art. 36 ust 4 u.p.z.p. oraz sprzecznie z treścią § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Odwołująca się stwierdziła, że nie może być tak aby grunty przewidziane wcześniej w planach Gminy jako grunty budowlane o symbolu A. były traktowane przy obliczaniu różnicy ceny po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako grunty rolne, o minimalnej wartości w stosunku do cen tych samych gruntów traktowanych w miejscowym planie zagospodarowania jako budowlane - przemysłowe. Operat szacunkowy powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie ustalający wartość nieruchomości nie może stanowić podstawy wymiaru opłaty planistycznej, skoro grunt będący przedmiotem sprzedaży położony w B. skarżąca zbyła po cenach ustalonych na długo przed uchwaleniem i wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przed wejściem tego planu w życie w dacie sprzedaży ceny gruntów budowlanych i przeznaczonych pod budownictwo przemysłowe, usługowe były porównywalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 maja 2011 r. Nr [...] uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji, dotyczący ustalenia terminu opłaty a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa wart. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa wart. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei w myśl art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa wart. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. W dniu 24 kwietnia 2007 r. Rada Gminy w L. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi B.. Uchwała ta weszła w życie 1 lipca 2007 r. Zgodnie z zapisami planu działka nr "1" w B. znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 1 P tj. terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W poprzednio obowiązującym planie działka ta położona była w terenach oznaczonych symbolem B.22.R tj. terenach użytków rolnych o przewadze gruntowo ornych, gdzie zalecało się intensywną uprawę rolną oraz zalesianie gruntów o niskich klasach i nieużytków. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego stwierdzono, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, na dzień sprzedaży działki przez J. S., wyniosła 304000 zł., zaś jej wartość przed uchwaleniem planu wynosiła 14500 zł., zatem wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia planu miejscowego wyniósł 289.500,00 zł. Tym samym kwota opłaty planistycznej, przy zastosowaniu stawki procentowej wynoszącej 20 % wyniosła 57.900,00- zł. Stwierdzono, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zasadne. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2010 r. sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami. Za niezasadny uznano zarzut, iż dla ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć przeznaczenie nieruchomości, które określone było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Literalna treść § 50 ust. 3 rozporządzenia wskazuje na przyjęcie przeznaczenia obowiązującego w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie odwołuje się natomiast do ustaleń zawartych w studium. Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że okoliczność, iż Wójt Gminy L. wszczął postępowanie po upływie 3 lat od daty zbycia nieruchomości nie ma znaczenia, bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje co prawda do niezwłocznego ustalenia wysokości opłaty, nie określa jednakże żadnych sankcji ustalenia opłaty w terminie późniejszym. Końcową datą, do której można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty jest upływ 5 łat od daty wejścia w życie planu. W dniu 13 czerwca 2011 r. J. S. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona rażące naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust 1 i 6 oraz w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 28 uchwały Rady Gminy w L. z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B., polegające na błędnej interpretacji tych przepisów i niewłaściwym zastosowaniu, przez uznanie, iż zastosowanie wyżej wyszczególnionych norm prawnych w decyzji organu l instancji z pominięciem treści art. 9 ust 4 u.p.z.p. przy obliczeniu opłaty planistycznej jest prawidłowe, oraz że opłata planistyczna w kwocie 57.900 zł z tytułu zbycia tej nieruchomości w dniu [...] grudnia 2007 r. po wejściu w życie planu została obliczona właściwie. Tymczasem zarówno prawidłowa interpretacja tych przepisów, jak i stan faktyczny, gdyby był ustalony przy wszechstronnie zebranym materiale dowodowym i obiektywnie ocenionym, musiałaby prowadzić do odmiennego niż kwestionowane rozstrzygnięcia. Zarzucono również naruszenie art. 7 kpa przez pominięcie przeprowadzenia dowodu z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L.. Napisano, że zgodnie z treścią art. 9 ust 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów. Z tego wynika iż Rada Gminy uchwalając w kwietniu 2007 r. dla obszaru wsi B. miejscowy plan nie mogła ustalić dla działki nr "1’ innego przeznaczenia niż budowlane np. pod zabudowę obiektów produkcyjnych i magazynowych. SKO nadało przy tym podrzędnemu aktowi normatywnemu w postaci § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. znaczenie nadrzędne wobec ustawowego brzmienia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Operat szacunkowy powoływany w zaskarżonej decyzji jest błędnie sporządzony i nie może stanowić podstawy wymiaru opłaty planistycznej, skoro nieruchomość sprzedana została po cenach rynkowych wynegocjowanych wcześniej jako ceny gruntu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem takim samym, jakie później wprowadził miejscowy plan. Biegły w operacie szacunkowym winien porównywać ceny rynkowe sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym funkcjonujące w obrocie przed wejściem w życie planu z cenami sprzedaży takich gruntów po wejściu w życie tego planu. Zarzucono też, że postępowanie zostało wszczęte wbrew obowiązkowi bezzwłocznego działania Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obowiązkiem i kompetencją Sądu jest kontrola zaskarżonych do niego aktów, przeprowadzana na podstawie kryterium ich zgodności z prawem. W analizowanym tu przypadku należało więc zbadać, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Regulacja prawna dotycząca opłaty planistycznej, wymierzanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się bowiem właśnie w tych przepisach. W efekcie przeprowadzonej kontroli WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności prawidłowo wywiedziono, że w przypadku działki nr "1" w B. w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana jej przeznaczenia stosunku do sformułowania planu poprzednio obowiązującego. Poprzednio działka ta była oznaczona jako grunty rolne, obecnie należy ona do terenów przemysłowych, na których mogą być lokowane obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Fakt ten niewątpliwie uzasadnia wniosek o wzroście wartości tej nieruchomości, co - w przypadku jej zbycia przez J. S. -spowodowało konieczność naliczenia opłaty planistycznej. Jej wysokość została obliczona przez uprawnionego rzeczoznawcę w sposób prawidłowy. Zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. Po pierwsze, skarżąca, zarzucając nieprawidłowe obliczenie opłaty planistycznej, nie wskazuje, jak jej zdaniem opłata ta powinna zostać obliczona. Po drugie, nie ma żadnego powodu, żeby przy obliczaniu opłaty planistycznej sięgać do unormowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest tak nie tylko dlatego, że Studium jest tylko aktem kierownictwa wewnętrznego, nie jest źródłem prawa i nie może stanowić elementu podstawy prawnej decyzji administracyjnych. Jest tak również dlatego, że to plan zagospodarowania przestrzennego, a nie obowiązujące Studium spowodował wzrost wartości nieruchomości należącej do J. S.. Po trzecie, nie potwierdziła się opinia skarżącej, że operat szacunkowy został błędnie sporządzony. Wiąże się to z jej zarzutem nie uwzględnienia faktu zawarcia umowy przedwstępnej zbycia działki nr "1" i faktycznego jej zbycia według cen wynikających z tejże umowy przedwstępnej. Otóż fakt ten w badanej tu sprawie nie ma znaczenia. Obowiązujące przepisy u.p.z.p. wiążą bowiem ustalanie opłaty planistycznej z realnym zbyciem nieruchomości a nie z umową przedwstępną dotyczącą tego zbycia. Po czwarte, wreszcie, skarżąca mylnie twierdzi, że Wójt Gminy L. miał obowiązek natychmiastowego wydania decyzji w sprawie opłaty planistycznej. Oczywiście jego zwłoka w tej sprawie jest pewnym uchybieniem, ale nie stanowi naruszenia prawa. Zresztą odwleczenie tej decyzji w czasie stanowi dla skarżącej okoliczność korzystną. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę J. S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).