II SA/Kr 1162/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Izabela Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie sprawy ze skargi Towarzystwa "[...]" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Towarzystwa "[...]" Sp. z o.o. w K. kwotę 2240 zł (dwa tysiące dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki postanowieniem z 4 kwietnia 2008 r., znak: [....] wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.), oraz art. 123 kpa nałożył na inwestora [....] Towarzystwo [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości [....] (słownie:....) z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego nr [....] ., powstałego w wyniku budowy budynku usługowo-biurowego z powierzchnią mieszkalną garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] , bez wymaganego prawem pozwolenia na ich użytkowanie. Organ l instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn.: budynek usługowo-biurowy z powierzchnią mieszkalną garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....], stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej [....] 2007 r. użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, polegające na użytkowaniu mieszkania nr [....] znajdującego się w budynku przy ul. [....] w K. Fakt użytkowania potwierdziła własnoręcznym podpisem właścicielka mieszkania nr [....]. W związku z powyższym organ l instancji ustalił, że w/w inwestycja użytkowana jest bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wypełnia dyspozycja z art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 1 Dla przedmiotowego budynku przy ul. [....] w K. karę obliczono na podstawie wzoru K=sxkxwx10, określonego w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdzie: s- stawka opłaty - wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), z uwagi, że przedmiotowy budynek jest budynkiem usługowo - biurowym z powierzchnią mieszkalną zatem ww. budynek przeznaczony będzie do użytkowania zarówno jako budynek usługowo - biurowy jak i budynek mieszkalny - klasyfikuje się go w jednej pozycji, zgodnie z jego głównym użytkowaniem (na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych Dz. U. z 31 grudnia 1999 r.). Na podstawie oświadczenia kierownika budowy, że powierzchnia całkowita budynku wynosi 3412,4 m2, a powierzchnia użytkowa lokali użytkowych -1865,30 m2 przyjęto, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego k- wynosi - 15 ( budynki handlu, gastronomi, usług) z kategorii XVII - wg załącznika do ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (kolumna 2). w- współczynnik wielkości obiektu budowlanego - (kolumna 6) wynosi 2,5 - kubatura obiektu wynosi [....] m3, tj.>v m3 zgodnie z art. 57f ust.7 stawka opłat podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. K- kara za nielegalne użytkowanie obiektu tj poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosi K= 500 x k x w x 10 K = 500 x 15 x 2,5 x 10 = [....] zł. Kara za nielegalne użytkowanie budynku usługowo-biurowego z powierzchnią mieszkalną garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. [....] w K. na działce nr [....] obr. [....] , bez wymaganego prawem pozwolenia na ich użytkowanie wynosi: [....] zł. Jednocześnie organ l instancji podał, że dane dotyczące kubatury jak i powierzchni budynku przy ul. [....] w K. ustalono na podstawie oświadczenia kierownika budowy przedmiotowej inwestycji złożonego do akt sprawy postępowania [....] wraz z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z [....] 2007 r. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosło [....] Towarzystwo [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wskazując, że odbiór budynku został "zamknięty i skonsumowany decyzją prawomocną organu pierwszej instancji z [....] 2007 r. nr [....] ...". Zdaniem strony skarżącej postanowienie narusza "wprost regulację z art. 156 kpa", gdyż "naruszeń dopuścił się podmiot trzeci od strony skarżącej zupełnie niezależny", który zajmował lokal "wbrew prawu i stanowisku (...) strony skarżącej". Odwołujący podniósł, że prawo budowlane nie wskazuje wyraźnie na inwestora jako na podmiot zobowiązany w tym przypadku. Uznano również, że wydanie postanowienia ma związek z postępowaniem o sygnaturze: [....] . Skarżone postanowienie (zdaniem strony skarżącej) wydano "poza ramami jakiegokolwiek postępowania (...) po upływie ponad pół roku czasu od daty stwierdzenia rzekomego naruszenia przez Stronę skarżącą przepisów ustawy prawo budowlane". [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 27 sierpnia 2008 r. znak: [....] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Na wspomnianej powyżej obowiązkowej kontroli budowy organ l instancji stwierdził przystąpienie do użytkowania części obiektu z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Fakt nielegalnego użytkowania, który potwierdza również strona skarżąca w zażaleniu, organ II instancji uznał zatem za bezsporny. Wobec powyższego spełniona została przesłanka wskazana w w/w przepisie art. 57 ust. 7. Zgodnie, bowiem z art. 55 ustawy Prawo budowlane: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, lxxviii, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy." Przy nakładaniu kary organ ustalił, że podmiotem zobowiązania jest [....] Towarzystwo [....] Sp. z o.o., jako inwestor przedmiotowego obiektu, bowiem to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy podał, że chcąc uniknąć kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, inwestor winien uzyskać pozwolenia na użytkowanie przed przekazaniem lokali poszczególnym użytkownikom. Przekazując lokale wcześniej inwestor świadomie naraża się na możliwość nałożenia tej kary przez organ nadzoru budowlanego. Organ II instancji podał, że jak wskazano powyżej naliczenie wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, następuje w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy, przy czym zgodnie z art. 59 f ust. 1: "stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu." Organ II instancji uzyskał od organu l instancji dodatkowy materiał dowodowy, w postaci fragmentu zatwierdzonego projektu budowlanego - w zakresie zestawienia powierzchni poszczególnych kondygnacji, pozwalający ustalić procentowy udział powierzchni poszczególnych funkcji w całkowitej powierzchni użytkowej obiektu, co zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30. 12. 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz.1316 ze zm.) jest niezbędne dla dokonania klasyfikacji obiektu i tym samym przyporządkowania go do kategorii, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane jednolity tekst z 2006 r. Dz. U. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Przedmiotowy obiekt był wznoszony (zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę), jako budynek usługowo-biurowy z powierzchnią mieszkalną. Jednak w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] , z 15.11.2005r., znak: [....] , zlikwidowano funkcję biurową, rozumianą w sposób, o jakim mowa w w/w rozporządzeniu z 30.12.1999r., w którym się stwierdza: "klasa nie obejmuje: - biur w budynkach przeznaczonych głównie do innych celów". Zatem pomimo, że w tej decyzji użyto sformułowania "budynek usługowo-biurowy", to faktycznie w projekcie zatwierdzonym tą decyzją zaprojektowano budynek handłowo-usługowy. Na podstawie opisu technicznego do projektu stanowiącego integralną część w/w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....], wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie z [....] . 2007 r., oraz oświadczenia kierownika budowy z [....] . 2005 r. stwierdzono, że powierzchnia handlowo-usługowa stanowi ok. 60-68% całej powierzchni użytkowej obiektu, co uzasadnia zaszeregowanie obiektu do kategorii XVII, tzn.: "budynki handlu, gastronomii i usług". W celu sprawdzenia prawidłowości naliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, organ II instancji wykorzystał posiadany materiał dowodowy i stwierdził, że kubatura obiektu zamyka się w przedziale ">[....] m3" , gdyż wynosi [....] m3. Powyższe oznacza, że właściwe było zastosowanie przy obliczaniu kary następujących wielkości współczynników: 1. współczynnik s = 500 zł, 2. współczynnik kategorii obiektu budowlanego k = 15, 3. współczynnik wielkości obiektu budowlanego w =: 2,5. Zatem właściwie obliczona kara w niniejszym przypadku wynosi: 500zł x 15 x 2,5 x 10 = 187 500 zł, zgodnie z treścią w/w art. art. 59 f ust.1. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że skarżone postanowienie wydano zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedź na część z nich zawarto w uzasadnieniu powyżej. Kwestie przerzucenia odpowiedzialności na osobę, będącą zdaniem skarżącego "sprawcą dokonanych naruszeń prawa" poprzez użytkowanie lokalu nr [....] , jako "właściciela lokalu" bez stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach prawa. Zatem inwestor prawnie odpowiada za nielegalne użytkowanie obiektu. Roszczenia inwestora w stosunku do osób użytkujących obiekt przed oddaniem go do użytkowania mogą stać się przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy prawa, w stosowaniu których organy nadzoru budowlanego nie są właściwe. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ II instancji postępowania prowadzone w PINB w K. Powiat Grodzki pod sygnaturami: [....] i [....] , na które powołuje się strona skarżąca, nie doprowadziły do przekazania budynku do użytkowania. Te postępowania jednak nie mogą podlegać ocenie w ramach postępowania zażaleniowego, w związku z czym nie mają bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło [....] Towarzystwo [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art., 123 kpa, 141 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f w zw. z art. 59g ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 27 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego. W myśl art. 55 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Zaskarżona decyzja dotyczy budynku usługowo -biurowego z powierzchnią mieszkalną garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną zlokalizowaną przy ul. [....] w K. , który został zaliczony przez organy administracji publicznej do kategorii XVII. Zgodnie natomiast z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przedmiotowej sprawie organ l instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [....] 2007 r. stwierdził, że mieszkanie nr [....] w budynku przy ul. [....] w K. jest użytkowane. Fakt ten potwierdziła własnoręcznym podpisem właścicielka mieszkania nr [....]. Należy zatem stwierdzić, że organy administracji publicznej, co do zasady postąpiły zgodnie z prawem, bowiem ustaliły, że nastąpiło użytkowanie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Jest to okoliczność bezsporna. Niemniej jednak w sytuacji kiedy tylko część budynku jest bezprawnie użytkowana, organy administracji publicznej wymierzyły karę tak jakby całość budynku była użytkowana bez stosownego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu nie można jednak podzielić poglądu organów l i II instancji, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola użytkowa dotyczyła całego obiektu. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia chociażby to, że w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczone do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania (por. wyrok NSA z 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1159/06, Lex nr 394407). Dlatego też organy administracji publicznej, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę winny dokładnie ustalić jaka część budynku była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, a następnie obliczyć wysokości kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania właśnie tej części. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.