II SA/Kr 1164/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwów M. K., M. P., K. J. i M. J., J. S. i W. S., I. K., A. C., R. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 sierpnia 2025 r., znak: SKO.ZP/415/226/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca sprzeciw K. J. i M. J.; II. oddala sprzeciwy M. K., M. P., J. S. i W. S., I. K., A. C., R. C.; III. zwraca skarżącym K. J. i M. J. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r. znak: WAP.6370.6.11.2025 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla W. D. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolno stojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] obr[...] w T. przy ul. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 22 grudnia 2021 r. na działkę nr [...] obręb [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy na budowę maksymalnie ośmiu jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (maksymalnie cztery zespoły po dwa zbliźniaczone ze sobą budynki). Wskazał, że po przeniesieniu w/w decyzji na A. sp. z o.o. uzyskała decyzję Nr 246/2022 z dnia 29 lipca 2022 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na: budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej 2 x 2 budynki, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] w T. przy ul. M. Budowa tych budynków została zakończona. Prezydent ustalił także, że następnie działka nr [...] została podzielona i utworzono dwie działki: działkę nr [...] zabudowaną w/w czterema budynkami mieszkaniowymi oraz niezabudowaną działkę nr [...]. Obecnie rozpoznawany wniosek - na realizację kolejnych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolno stojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego - dotyczy działki nr [...]. Organ stwierdził, że "z analizy obecnego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego w porównaniu z analizą obszaru dla poprzedniego wniosku wynika, że brak jest zmian, które miał(y)by zasadniczy wpływ na określone już wskaźniki". Organ I instancji wyraził pogląd, że "tak jak w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisane w nim ustalenia obowiązują do czasu jego zmiany lub uchwalenia nowego planu, tak też w przypadku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej na konkretnie określony teren, szczególnie gdy dotyczy ona realizacji kilku budynków, jej ustalenia są wiążące do czasu skonsumowania całości ustaleń dotyczących zarówno inwestycji jak i terenu objętego decyzją, to jest po uzyskaniu pozwolenia do zakończenia realizacji inwestycji - ale zawsze w odniesieniu do całego terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy a następnie pozwoleniem na budowę. I nie ma znaczenia czy inwestycja realizowana jest w oparciu o jednorodne pozwolenie na budowę wszystkich obiektów, czy etapami w oparciu o jednostkowe decyzje wydawane kolejno na każdy obiekt." W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent wyjaśnił, że "w wypadku wniosku dotyczącego terenu prowadzonej inwestycji lub jak w tym przypadku, zakończenia jednego z etapów (np. zrealizowanie dopiero czterech budynków w zabudowie bliźniaczej z możliwych ośmiu wg decyzji WZ), realizowanego w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę i decyzję o warunkach zabudowy ustalającą (podobnie jak w przypadku planu) wskaźniki wykorzystania terenu a także sposób i zasady jego zagospodarowania oraz ramowe parametry zabudowy, zastosowanie ma >zasada utrzymania< ustaleń zawartych w obu tych decyzjach do czasu ich >skonsumowania< np. przez zakończenie całości inwestycji czy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zaistnienia takich zmian w obszarze, które miałyby zasadniczy wpływ na ustalenia z nowego wniosku." Następnie organ I instancji stwierdził, że "rozpatrywanie i analiza przedłożonego wniosku, i to bez względu czy działka [...] została podzielona, czy dopiero później uległaby podziałowi, w inny sposób niż w oparciu o ustalone już dla niej wskaźniki z decyzji dotyczącej (finalnie inwestycji tożsamej) - budowy maksymalnie ośmiu budynków bliźniaczych jest urbanistycznie niedopuszczalne i niezasadne proceduralnie, gdyż prowadzić będzie do świadomego omijania określonych już zasad zagospodarowania i wykorzystania terenu działki w celu sztucznego dogęszczania zabudowy, które nie ma też pokrycia w obecnym sposobie zagospodarowania sąsiedniego obszaru, a tym bardziej gdy dla całej działki wydano pozwolenie, a nowy wniosek w całości dotyczy tej części działki, dla której pozwoleniem na budowę zatwierdzono konieczność pozostawienia terenu biologicznie czynnego (zatwierdzony projekt zagospodarowania działki wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę - w dokumentacji)". W kolejnej części uzasadnienia decyzji organ I instancji organ szczegółowo przedstawił wskaźniki zabudowy ustalone decyzją WZ 22 grudnia 2021 r. oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 lipca 2022 r., co było przyczynkiem do postawienia tezy, że "przy zrealizowanej obecnie inwestycji i ustalonym na ok. 14% wskaźniku zabudowy, to pozostałe do wykorzystania pod zabudowę 2,29% nie daje możliwości realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolno stojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego". Prezydent ocenił, że skoro inwestor złożył przedmiotowy wniosek o warunki zabudowy po dokonaniu podziału działki [...] na działki nr [...] i [...], to "w sposób oczywisty prowadzone są dalsze świadome działania dążące do omijania ustaleń wskazanych dla zagospodarowania tego terenu i >patodeweloperskiej betonozy< obszaru". Analizując powyższe, w tym sposób zabudowy i sposób użytkowania obszaru nie znaleziono uzasadnionych podstaw do tego ażeby w tym przypadku odstąpić od podstawowych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przyjmujących za podstawowy cel działań urbanistycznych zasadę zrównoważonego rozwoju i zachowania ładu przestrzennego. Próba innego rozpatrzenia wniosku dotyczącego przedmiotowej inwestycji w obecnym stanie prawnym, prowadzić będzie do świadomego omijania określonych już zasad zagospodarowania i wykorzystania działki w celu dogęszczania zabudowy, które nie ma pokrycia w obecnym sposobie zagospodarowania obszaru i wpłynie w negatywny sposób na ład przestrzenny i przyszłe zagospodarowanie sąsiednich terenów". Organ I instancji powyższe wywody podsumował stwierdzeniem, że nie znalazł "uzasadnionych podstaw do tego ażeby w tym przypadku odstąpić od podstawowych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przyjmujących za podstawowy cel działań urbanistycznych zasadę zrównoważonego rozwoju i zachowania ładu przestrzennego. Próba innego rozpatrzenia wniosku dotyczącego przedmiotowej inwestycji w obecnym stanie prawnym, prowadzić będzie do świadomego omijania określonych już zasad zagospodarowania i wykorzystania działki w celu dogęszczania zabudowy, które nie ma pokrycia w obecnym sposobie zagospodarowania obszaru i wpłynie w negatywny sposób na ład przestrzenny i przyszłe zagospodarowanie sąsiednich terenów". Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. D., zarzucając naruszenie art.61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 22 grudnia 2921 r. nadal obowiązuje w całości, podczas gdy doszło do jej skonsumowania przez wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez pominięcie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a to powstania nowego terenu inwestycyjnego stanowiącego działkę nr [...] oraz przez oparcie ustaleń na analizie wykonanej w oparciu o już nieobowiązujące przepisy i zaniechanie przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej w sposób zgodny z obowiązującym rozporządzeniem. Wytknięto także naruszenie art.63 ustawy planistycznej przez bezpodstawne uznanie, że nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez innego wnioskodawcę (osobę fizyczną) jest tożsamy z wnioskiem złożonym przez inny podmiot (spółkę z o.o. w 2021 r.). Odwołujący się zarzucił także naruszenie art.31 ust.3 i art.64 ust.3 Konstytucji przez nieuprawnione i niezasadne ograniczenie własności nieruchomości oraz naruszenie art.7, art.77 § 1, art.8, art.11 oraz art.107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy m.in. przez odwołanie się do analizy urbanistycznej z 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. znak: SKO.ZP/415/226/2025, po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 12 czerwca 2025 r. znak: WAP.6370.6.11.2025 odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako na budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolno stojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] obr[...] w T. przy ul. M. na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ocena, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinna następować po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do przepisów wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116). Zgodnie z tym rozporządzeniem należy dokonać określenia m.in. wymagań w zakresie: maksymalnej intensywności zabudowy (intensywności zabudowy rozumianej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu - art. 2 pkt 31 lit. b ustawy), maksymalnej oraz minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy (nadziemnej intensywności zabudowy rozumianej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu - art. 2 pkt 32 lit. b ustawy), wysokości zabudowy - ustalanej na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższych ustaleń w przedmiotowej sprawie nie dokonano, koncentrując się na ustaleniach analizy wykonanej na użytek wydanej w dniu 22 grudnia 2021 r. decyzji nr 248/W/2021 Prezydenta Miasta Tarnowa ustalającej warunki zabudowy na budowę maksymalnie ośmiu jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (maksymalnie cztery zespoły po dwa zbliźniaczone ze sobą budynki), na terenie działki numer [...]. Tymczasem w analizie tej ustalano, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno- architektonicznej, stosownie do poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium już tylko powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji celem ponownego rozpoznania, w toku którego powinna zostać sporządzona, na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r., nowa analiza. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż wymagane jest sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliło, że prawidłowo przeprowadzona analiza stanowi podstawę do ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenia w sposób prawidłowy warunków dla wnioskowanej zabudowy terenu. W takim wypadku brak prawidłowo przeprowadzonej analizy nie może być uzupełniony na zasadzie art. 136 kpa. Należy również wskazać, że za wydaniem decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy przemawiają nadto: zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 kpa, zasada prawdy obiektywnej z art. 7 kpa (sprecyzowana w art. 77 § 1 kpa,) zasada zaufania z art. 8 kpa oraz zasada udzielania informacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2011 r., II SA/Kr 988/11). Od powyższej decyzji kasacyjnej zostały wniesione sprzeciwy przez: M. K., M. P., K. J., M. J. J. S., W. S., I. K., A. C. oraz R. C.. Wszystkie wniesione sprzeciwy mają tożsamą treść i podnoszą zarzuty naruszenia cyt.: "a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 107 §1 i §3 k.p.a. niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającego na tym, że nie określono w decyzji i nie zbadano "istnienia dobrego sąsiedztwa", która to zasada "dobrego sąsiedztwa" oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych już przez zastany - ustalony w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym, jak (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), gdy tymczasem powstające w sąsiedztwie zabudowanej już działki nr [...], obręb [...] a położonej w T. przy ul. M. j nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, jak (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), zabudowy już istniejących dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w ilości ośmiu mieszkań, co pozostaje w rażącej sprzeczności z decyzją z dnia 22.12.2021 r. dla działki nr [...], obręb [...] uprzednio wydanej w zakresie warunków zabudowy maksymalnie cztery zespoły po dwa zbliźniaczone ze sobą budynki, a przecież analiza obszaru, który uwzględnia już posadowione dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, a także zagospodarowanie terenów sąsiednich objętych wnioskiem zupełnie pomija fakt, że inwestor A. sp. z o.o. w T. dąży do omijania określonych zasad zagospodarowania i ponad maksymalnego zagospodarowania terenu , o czym jest już mowa w skardze na decyzję SKO w Tarnowie z dnia 9.06.2025 r., który to stan faktyczny jest zupełnie tożsamy z obecnym rozpoznawanym przedmiotem, a skarga zawisła już przed WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 776/25; b) nie dokonano analizy decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany, że realizowana obecnie inwestycja posiada m.in.: - wskaźnik zabudowy -11,71% (na max. 14% wg decyzji o warunkach zabudowy) - wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 69,20% (na min. 50% wg decyzji o warunkach zabudowy) - szerokość elewacji frontowej - 18,08m (na 13m±20% wg decyzji o warunkach zabudowy), a z zestawienia podstawowych wskaźników i parametrów określonych decyzją o warunkach zabudowy z podstawowymi wskaźnikami i parametrami obecnie realizowanej inwestycji, wyraźnie wynika, że wiodące wskaźniki zagospodarowania całego terenu określone w/w warunkami (to jest powierzchnia zabudowy i powierzchni biologicznie czynna) zostały niemalże w całości wypełnione obecnie realizowaną już inwestycją na działce nr [...], gdyż na przykład ze wskazanej 14% - centowej powierzchni zabudowy - dla nowej inwestycji pozostaje niewiele ponad. 2% (14% - 11,71% - 2,29%), a biorąc pod uwagę powierzchnię działki, to przy wskaźniku zabudowy 2,29% nowa zabudowa mogłaby posiadać pow. max. 64,85m2 i to dla czterech budynków w zabudowie bliźniaczej, co dla jednego budynku mieszkalnego wynosi 16,21m2, co biorąc pod uwagę, że określona szerokość elewacji frontowej (dla dwóch bliźniaków 13m±20%) dla jednego budynku wynosi ok, 6,5m to głębokość winna wynosić max, ok. 2,5m (bo 6,5mx2,5m=16,25m2), c) gdy dokona się analizy, że teren działki nr [...], obręb [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z analizy obecnego sposobu zagospodarowania obszaru w porównaniu z analizą z obszaru do poprzedniego wniosku wynika, że odległość parkingu od granicy działki budowlanej, uzależniona od stanowisk postojowych, dla parkingu powyżej 5 stanowisk, to odległość jest 10 metrów od granicy działki budowlanej, a szambo o pojemności 10m3 powinno być usytuowane w odległości co najmniej 15 metrów od okien i drzwi zewnętrznych dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zaś odnośnie studni chłonnych do wody opadowej, to wymagane jest, aby studnia była oddalona od budynku co najmniej 2 metry, a od granic działki sąsiedniej 3,5 metra, a dno studni powinno być oddalone od poziomu wód gruntowych o co najmniej 1,5 metra, co powoduje, że nie można budować studni na terenach o zbyt wysokim poziomie wód gruntowych, gdyż studnia nie będzie mogła spełniać swojej funkcji, zaś odprowadzenie wód opadowych do studni chłonnej nie może naruszać stanu wód na działkach sąsiednich". Powołując się na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Tarnowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinęli podniesione zarzuty. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie z racji bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciwy wniesione przez K. J. i M. J. zostały odrzucone. W zakresie tego rozstrzygnięcia zostało sporządzone osobne uzasadnienie. Sprzeciwy M. K., M. P., J. S., W. S., I. K., A. C., R. C. zostały oddalone jako nieuzasadnione. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W przypadku rozpoznawania przez sąd sprzeciwu – jedynego środka zaskarżenia przysługującego stronie od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tzw. decyzji kasacyjnej, zakres kontroli sądu jest ograniczony. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc - co do zasady - związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W literaturze podnosi się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: 1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, 2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu), 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego. W wyroku z 13.02.2019 r. (sygn. II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020/2, poz. 19) NSA stwierdził, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na rozstrzygnięcie należy ocenić w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2878/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem istotnie mogłoby to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można bowiem pomijać treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 3517/18). Wobec powyższego kontrola sprzeciwu dokonywana przez sąd sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2, powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 (np. wyrok NSA z 3.03.2017 r., II OSK 1657/15, LEX nr 2316818). W związku z nowym brzmieniem art. 136 organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 – uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Odnośnie do nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia spraw stwierdzenie przez organ odwoławczy braku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 136 § 2 uniemożliwia – z uwagi na identyczność przesłanek – wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2; gdy organ stwierdzi istnienie tych przesłanek, ale nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie na podstawie art. 136 § 4, powinien przekonująco uzasadnić, że przeprowadzenie takiego postępowania byłoby nadmiernie utrudnione. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2. (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2023). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 k.p.a. wydana została zgodnie z prawem. Kontekst materialnoprawny sprawy osadzony jest w przepisie art.61 ust.1 i ust.5a oraz art.63 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j.). Pierwszy z nich stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Drugi z wymienionych przepisów przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z kolei w myśl art.63 ust.1 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie. Jednocześnie wnioskodawca (adresat decyzji) nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W związku z tym zgodnie z art. 63 ust. 1 wielość wnioskodawców nie stoi na przeszkodzie w rozpatrzeniu możliwości realizacji określonych przez nich zamierzeń inwestycyjnych w stosunku do tego samego terenu. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy można wydać na rzecz nieograniczonej liczby wnioskodawców. Uzyskanie przez jednego z wnioskodawców takiej decyzji nie ogranicza możliwości wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innych wnioskodawców. Przepis art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany (wyrok NSA z 24.10.2018 r., II OSK 793/18, LEX nr 2626006). W nawiązaniu do stanowiska przedstawionego przez organ I instancji, zasadnym będzie przywołanie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22 (ONSAiWSA 2024, Nr 1, poz. 3), zgodnie z którym tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotów oraz identyczność obu podstaw - prawnej i faktycznej. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć wniosek decyduje strona, a nie organ administracji, do którego wniosek został skierowany. Organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma Na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art.61 ust.6 omawianej ustawy, to rozporządzenie miało określić sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych. Wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116) określiło wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy, 2) maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, 3) udziału powierzchni zabudowy, 4) szerokości elewacji frontowej, 5) wysokości zabudowy, 6) geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych), 7) minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, 8) minimalnej liczby miejsc do parkowania (§ 1). Prawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że Prezydent Miasta Tarnowa, nie stosując w sprawie tego rozporządzenia, w istocie nie przeprowadził najistotniejszego, wymaganego ustawą i wydanym na jest podstawie aktem wykonawczym, dowodu w sprawie. Trafnie również wytknięto w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji powinien dokonać określenia m.in. wymagań w zakresie: maksymalnej intensywności zabudowy (intensywności zabudowy rozumianej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu - art. 2 pkt 31 lit. b ustawy), maksymalnej oraz minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy (nadziemnej intensywności zabudowy rozumianej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu - art. 2 pkt 32 lit. b ustawy), wysokości zabudowy - ustalanej na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich. Tych ustaleń jednak nie dokonano, wadliwie koncentrując się wyłącznie na ustaleniach analizy wykonanej na użytek decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa nr 248/W/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. W analizie tej ustalano jednak, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło wystarczającą przesłankę do zastosowania art.138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ obie instancje powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji stanu faktycznego z prawnym. Skoro organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. bez uszczerbku dla stron postępowania mających prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego. Podniesione przez skarżących pod adresem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuty, że organ odwoławczy nie określił w decyzji i nie zbadał "istnienia dobrego sąsiedztwa" są niezasadne, gdyż organ nie mógł na etapie postępowania odwoławczego, przy nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji najważniejszego dowodu w sprawie, czynić takich ustaleń, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnotować przy tym należy, że sprzeciwy są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony wnoszący sprzeciwy zarzucają, że organ odwoławczy sam nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy, a z drugiej strony wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Tarnowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, co właśnie organ odwoławczy uczynił. Wobec uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.