II SA/Kr 1165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewody z dnia 27 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. Wójt Gminy R. ostateczną decyzją z dnia [...] 2003 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - firmie "A. " B.K, w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. pozwolenia na budowę "budynku stacji oraz stacji paliw na gaz płynny wraz z instalacjami, zjazdu z drogi powiatowej nr [...] R.-W. , energetycznego przyłącza kablowego, przyłączy wodno-kanalizacyjnych, ogrodzenia, placu manewrowego i chodnika na działce nr [...] w R". W dniu [...] 2006 r. Starosta decyzją znak: [...] wydaną na wniosek inwestora B.S. (postanowienie o sprostowaniu – k.[...] akt administracyjnych) zmienił decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2003 r. w zakresie dotyczącym projektu budowlanego i zatwierdził zamienny projekt budowlany. W sentencji decyzji podano nadto, że zmianie ulega sposób użytkowania parteru budynku stacji, który przeznacza się na małą gastronomię, jak również, że projektuje się poszerzenie zakres inwestycji o zbiorniki paliw płynnych wraz z punktami tankowania, zbiornik podziemny na ścieki, zjazd z drogi gminnej, kanalizację deszczową wraz z separatorem i wylotem do rowu melioracyjnego na działkach nr [...], [...] i [...] w R". Decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Starosta , na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 grudnia 2006 r. H.G. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, albowiem H.G. nie posiada statusu strony w postępowaniu. Organ odwołał się do treści art. 28 ustawy Prawo budowlane, podając, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu ww. przepisu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (przepisy o ochronie pożarowej, przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy warunków technicznych i inne). W przedmiotowej sprawie z projektu zagospodarowania działki wynika, że zachowane zostały odległości obiektów stacji od granicy działki i obiektów na nieruchomości wnioskodawczyni. Odległości te są, w ocenie organu, zdecydowanie większe od odległości określonych w § 98 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych i ich usytuowanie, gdyż wynoszą ok. 25 m od granicy działki należącej do H. G. Strefa zagrożenia wybuchem od podziemnego zbiornika paliw wynosi 1,5 m od wylotu przewodu oddechowego. Nadto podniósł, że przedmiotowa stacja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr IX/54/03 z dnia 29 września 2003 r. (DZ. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 405 z 2003 r. poz. 4289), zgodna jest również z wymaganiami ochrony środowiska. W toku postępowania została wydana decyzja Wójta Gminy R. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia bez konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Przedstawione ustalenia jednoznacznie wskazują, iż działka nr [...], należąca do H.G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania stacji paliw i nie ma podstaw do uznania właścicielki działki za stronę w tym postępowaniu. Organ odniósł się również do zarzutów podnoszonych przez H. G. Jako bezzasadny ocenił zarzut uciążliwości projektowanego zjazdu, który znajduje się w zakresie zmiany przedmiotowej decyzji. Podniósł, że uciążliwość może stanowić jedynie droga gminna jako droga publiczna, na której nie ma możliwości ograniczenia ilości pojazdów. Zjazd natomiast nie jest elementem drogi publicznej, tylko połączeniem nieruchomości z drogą publiczną. Na lokalizację tego zjazdu zarządca drogi wyraził zgodę decyzją z dnia [...] 2006 r. Takie usytuowanie zjazdu z drogi gminnej, nie może stanowić utrudnienia w zagospodarowaniu działki zlokalizowanej po drugiej stronie drogi gminnej, ponieważ nie będzie on generował istotnego natężenia ruchu z uwagi na istniejące już włączenie stacji paliw w drogę powiatową. Nadto organ podniósł, że niezależnie od wykazania, iż wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, wniosek został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 kpa. Mimo dwukrotnego wezwania przez organ H.G. nie sprecyzowała kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji, podając jedynie, że sprawa stała się jej znana, gdy zorientowała się co powstaje na działce w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Wobec powyższego organ ustalił powyższą datę na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych m. in. dziennika budowy. Z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane objęte zmianą decyzji zostały rozpoczęte w dniu [...] października 2006 r. i dotyczyły zmian w obrębie budynku stacji, natomiast "widoczne" roboty budowlane związane z realizacją zbiorników paliw płynnych i zadaszenia nad dystrybutorami zostały rozpoczęte w dniu 13 listopada 2006 r. Zatem wniosek, który wpłynął w dniu 19 grudnia 2006 r. został złożony z przekroczeniem zakreślonego miesięcznego terminu. H.G. odwołała się od powyższej decyzji do Wojewody , zarzucając, że "jest niezgodna ze stanem faktycznym". Podała, że nie ma wiedzy w zakresie budownictwa, stąd trudno jej było ocenić co powstaje na sąsiedniej działce. To obowiązkiem organów wydających pozwolenie na budowę było poinformowanie jej o planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podziela ocenę Starosty co do braku po stronie H.G. przymiotu strony w rozumieniu art.20 ust.2 prawa budowlanego oraz ustalenia dokonane na podstawie dziennika budowy odnośnie złożenia wniosku o wznowienie postępowania po upływie terminu określonego w art.148 kpa.. Nadto podał, że już samo zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie informacji o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu ujawnia, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane wykonywane przy stacji paliw były przedmiotem kontroli w dniach [...] grudnia 2006 r. przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Trudno zatem, zdaniem organu odwoławczego, zakładać, że nie było tablicy informacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia [...] 2007 r. złożyła H.G. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości; art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegające na przeprowadzeniu postępowania bez udziału strony, która z własnej winy nie brała w nim udziału; art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nie przeprowadzeniu dowodu z opinii o oddziaływaniu wybudowanej stacji benzynowej na środowisko i działki siedliskowe sąsiednie. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwej interpretacji art. 28 ustawy prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała przymiotu strony. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że twierdzenie organów, że nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu jest błędne, gdyż lokalizacja stacji benzynowej w sąsiedztwie jej nieruchomości ma wpływ na nią między innymi przez obniżenie warunków środowiskowych tj. zwiększenie natężenie hałasu spowodowane zwiększonym ruchem samochodowym i zwiększoną emisją spalin. Obniżenie standardów życiowych i środowiskowych niewątpliwie negatywnie wpływa na nieruchomość, w tym jej wartość oraz zmienia dotychczasowe warunki życia skarżącej. Konkludowała, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji, co sprawia, że powinna być stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto zarzuciła, że ustalenie, że wniesienie wniosku nastąpiło z uchybieniem terminu opiera się jedynie na domniemaniu, "co stanowi za słabą podstawę". Pismo zostało bowiem przez skarżącą wniesione niezwłocznie po zorientowaniu się, że stawiany obiekt jest stacją benzynową. Podniosła, że organ drugiej instancji winien rozpoznać sprawę ponownie, a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Powołując się na brzmienie art. 7, art. 10 i 77 § 1 kpa skarżąca uznała, że zostały naruszone zasady określone w powyższych przepisach. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oparte na niekompletnym oraz nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym należy traktować jako dowolne. W ocenie skarżącej wyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia opinii w zakresie oddziaływania wybudowanej stacji benzynowej na środowisko i działki siedliskowe sąsiednie, czego organ nie uczynił. Wojewoda wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania był przepis art.149 § 3. Stanowi on jedynie, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjmowanymi w doktrynie i judykaturze poglądami, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, decyzja o odmowie wznowienia może być wydana jedynie wtedy, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe, to złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną, złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych a działającą bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony, gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja nie była ostateczna, gdy wskazano inne niż w art. 145 i 145a kpa podstawy wznowienia. (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, 2007, wyd. II, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, Mon.Pod. 1996, nr 7, s. 214, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, Lex nr 43765, wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., I S.A. 373/98). W myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do przepisu art.148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Prawidłowy jest pogląd organów, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] 2006r. Zgodnie z przepisem art.28 ust.2 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji) "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Obszar oddziaływania obiektu – stosownie do definicji zawartej w przepisie art.3 pkt 20 prawa budowlanego – to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu." Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w tym przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 14.12.2006r II OSK 75/06). Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Ewentualne zwiększenie ruchu na drodze gminnej, do której przylega działka skarżącej nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Są to okoliczności faktyczne, które mogą powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości skarżącej, ale nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Jak prawidłowo ustaliły organy przepisami odrębnymi, o których mowa w art.3 pkt 20 prawa budowlanego mogą być przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U z 2005r Nr 243 poz.2063 z późn.zm.). Przepisami tymi mogą być również przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 .r Nr 75 poz.690). Przedmiotowa inwestycja warunki określone w tych przepisach spełnia. Dlatego też brak jest normy prawnej, z której skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny. Jest to wystarczające do wydania decyzji w trybie art.149 § 3 kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podnieść należy, że Sąd nie podziela twierdzeń organów, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z przekroczeniem miesięcznego terminu, o jakim mowa w art.148 § 2 kpa. Rację ma skarżąca, że są to ustalenia dowolne. W dzienniki budowy pod datą [...].11.2006 znajduje się zapis "przystąpiono do wykonania obudowy zbiornika paliw płynnych oraz budowy zadaszenia". W dacie [...].11.2006r wpisano "zakończono budowę zadaszenia" , a w dacie " [...].12.2006r "montaż zbiornika paliw dwupłaszczowego". Z zapisów tych wynika, że były to prace wykonywane na zewnątrz budynków stacji, a nie, że były "widoczne". Skoro z projektu technicznego wynika, że zbiornik dwupłaszczowy na paliwa płynne ma być umieszczony w podziemnej wannie żelbetowej o ścianach 1,7m , to niekoniecznie prace wykonane w dniu 13.11.2006r można uznać za "widoczne". Nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że skoro w czasie kontroli nadzoru budowlanego w dniu [...] grudnia 2006r nie stwierdzono braku tablicy informacyjnej na przedmiotowej budowie, to znaczy, że tablica taka była i to już w dniu [...].11.2006r. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ ustalenie, że H.G. nie przysługiwał status strony, było wystarczające do podjęcia decyzji w trybie art.149 § 3 kpa. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.