II SA/Kr 1166/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie, Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. decyzją Nr [...] z dnia 17 czerwca 2016 r., znak ROiK [...] na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi M. G. doprowadzenie przebudowanego na cele mieszkalne poddasza w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego tj. do poddasza nieużytkowego poprzez rozbiórkę: ścian działowych wraz z warstwą izolacyjną, okładzin ścian kolankowych oraz ściany szczytowej wraz z izolacja termiczną, wewnętrznych instalacji: elektrycznej, wod.-kan, gazowej, i c.o. wraz z armaturą sanitarną, przewodów wentylacyjnych obsługujących poddasze, komina przylegającego do ściany szczytowej posesji graniczącej przy ul. [...], wykończenia skosów w systemie suchej zabudowy z płyt gipsowo-kartonowych, warstw posadzkowych, okien połaciowych, odtworzenie okien doświetlających poddasze w ścianie kolankowej elewacji frontowej oraz tylnej, odtworzenia pierwotnej konstrukcji dachu, wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania M. G. wniesionego od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia 17 czerwca 2016r., znak ROiK [...] Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 134 i art. 123, w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: Prbud). W uzasadnieniu tego postanowienia MWINB wskazał na nieprawidłowości w zakresie doręczeń. Inwestor w toku postępowania przed organem I instancji wskazywał, iż działa w sprawie przez pełnomocnika (k-216 akt PINB), jednakże adres do korespondencji został wskazany znacznie później, przy piśmie z dnia 24 stycznia 2013r. (k-256 akt PINB). M. G. nie wyjaśnił, że jest to adres pełnomocnika. Niejasność w zakresie wskazania adresu pełnomocnika do doręczeń wyjaśniona została dopiero w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. Natomiast pełnomocnictwo udzielone wcześniej J. C. (k-223 akt PINB), wobec późniejszych deklaracji inwestora w zakresie udzielonych pełnomocnictw, nie obligowało organu do doręczeń również temu pełnomocnikowi. W związku z powyższym doręczenie skarżonej decyzji z dnia 17 czerwca 2016 r. znak: [...] [...] miało miejsce z istotnym naruszeniem przepisów k.p.a., bowiem skarżona decyzja wysłana M. G., ale na adres pełnomocnika. W świetle obowiązujących przepisów decyzja nie została stronie skutecznie doręczona, zatem zawiera wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mimo braku doręczenia decyzji inwestor złożył odwołanie z dniem 14 lipca 2016r. (data nadania w urzędzie pocztowym, vide: pieczęć na kopercie zawierającej odwołanie). Odwołanie od decyzji zostało wniesione po terminie przewidzianym dla wniesienia odwołania przez pozostałe strony postępowania, którym decyzję doręczono, bowiem termin do wniesienia odwołania od decyzji dla Wspólnoty Mieszkaniowej budynku ul. [...] upłynął z dniem 7 lipca 2016 r. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (por. A. W.. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Lex). W przepisie art. 134 k. a. znalazła się regulacja dotycząca pierwszej czynności organu odwoławczego - stwierdzenia w drodze postanowienia - niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Redakcja tego przepisu uzasadnia stwierdzenie, że w pierwszej kolejności organ bada kwestię dopuszczalności odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie czy zostało wniesione w terminie (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30.11.2016r, sygn. III SA/Kr [...]). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest, zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc, pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym , aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną. Postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. W związku z wątpliwościami w zakresie doręczeń MWINB wezwał pełnomocników strony o stosowne wyjaśnienia. Uzyskane wyjaśnienia pozwoliły na ustalenie, że M. G. nie działa przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego przez ustanowionego pełnomocnika. W niniejszej sprawie decyzja nie została doręczona M. G., ale weszła do obiegu prawnego i stała się ostateczna. Odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. W świetle powyższego należy stwierdzić, że odwołanie M. G. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. G., wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny poprzez pozbawienie go możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego toku postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja organu I instancji nie została mu doręczona, bowiem wysłana została na adres jego pełnomocnika, lecz na nazwisko skarżącego. Ta nieprawidłowość nie była jedyną w doręczeniach różnych decyzji i korespondencji w toku postępowania. Decyzja rozbiórkowa była niejako następstwem wydanych wcześniej postanowień i decyzji : z dnia 17 sierpnia 2015 r. o wstrzymaniu robót oraz z dnia 11 września 2015 r., które to dokumenty miały być wysłane do G. D., lecz zaprzecza on aby otrzymał te dokumenty, natomiast treść zwrotki budzi wątpliwości. Wcześniej również w związku ze złożeniem przez skarżącego w dniu 28 marca 2013 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, wydany zostały decyzją nr [...] [...] sprzeciw, który z kolei został doręczony drugiemu pełnomocnikowi skarżącego J. C.. O tej ostatniej decyzji skarżący dowiedział się dopiero z postanowienia z dnia 21 lutego 2017 r., którym odmówiono mu wydania zaświadczenia, że takiego sprzeciwu nie było. Skarżący zaznaczył, że nie zna prawa, nie mieszka w K., w związku z tym ustanowił dwóch pełnomocników. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. znał też adres miejsca zamieszkania skarżącego w [...]. Wobec różnych nieprawidłowości związanych z doręczaniem przesyłek już w dniu 27 sierpnia 2015 r. skierował on do PINB pismo, w którym prosił, aby korespondencję do niego kierować do jego pełnomocnika J. D., zaś w odpisie do skarżącego na podany w tym piśmie adres do korespondencji - [...] ul. [...]. Nikt nie wyjaśniał mu zasad doręczania pism i decyzji ani nie żądał od niego wyjaśnień w tej kwestii. Dopiero Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do niego z pytaniem o reprezentację, ale dopiero w postępowaniu II instancji. Mimo pisma skarżącego z 27 sierpnia 2015 r. korespondencja do niego w dalszym ciągu była kierowana nieprawidłowo. Kiedy skarżący dowiedział się, że została wydana decyzja PINB znak [...] [...] (nakazująca rozbiórkę) nie zważał już na to, że nie została mu ona prawidłowo doręczona, tylko niezwłocznie złożył odwołanie, bo jego celem nie jest naruszanie przepisów prawa budowlanego, lecz szybkie rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami i zasadami sztuki budowlanej. Dlatego uznał, że należy jak najszybciej złożyć odwołanie równocześnie składając dokumenty (zdjęcia z okresu objęcia budowy; zgłoszenie zakończenia budowy z dnia 28.03.2016 r.; schematy KR 5 z projektu budowlanego; dowód złożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej i ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej powykonawczej) zmierzające do wyjaśnienia stawianych mu zarzutów. Skarżący zaznaczył, że odwołanie złożył 14 lipca 2016 r., a o jego niedopuszczalności dowiedział się niemalże po roku oczekiwania. Jego zdaniem wadliwości doręczeń powinny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, a nie pozbawieniem go możliwości zaskarżenia decyzji, dlatego, że organ, który ją wydał naruszył przepisy prawa. Poza tym skarżący zwrócił uwagę na to, że stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego jest niezrozumiałe, bo treść uzasadnienia w zakresie oceny wejścia do obrotu prawnego skarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę jest wewnętrznie sprzeczna. W jednym miejscu organ stwierdza, że decyzja, która została wydana, lecz nie została stronie doręczona nie weszła do obrotu prawnego, a w dalszej części uzasadnienia stwierdza, że zaskarżona decyzja - mimo przyjętego przez organ braku skutecznego doręczenia -weszła do obiegu prawnego i stałą się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, bowiem narusza przepisy postępowania, w szczególności gwarancje procesowe dla stron postępowania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego postanowienia nie budzi wątpliwości. Skarżący w postępowaniu przed organem I instancji ustanowił pełnomocnika w osobie G. D., wskazał adres do korespondencji jako [...] ul. [...], jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ekspediował decyzję z dnia 17 czerwca 2016 r skarżącemu (zamiast pełnomocnikowi) na podany adres do korespondencji, który okazał się adresem pełnomocnika a nie strony ( pismo skarżącego z dnia 27 sierpnia 2015 r) . Mimo to skarżący złożył odwołanie - w terminie przewidzianym przez art. 129 § 2 k.p.a. tj. w terminie czternastu dni od dnia podjętej próby doręczenia (przesyłka powróciła z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie"). W tak ustalonym stanie faktycznym Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na fakt, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi nie jest skuteczne, co stanowi wadę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inwestor złożył odwołanie 14 lipca 2016 r to jest po terminie przewidzianym dla wniesienia odwołania przez pozostałe strony, który upłynął z dniem 7 lipca 2016 r. Dalej MWINB w K. stwierdza że odwołanie jest zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem decyzja nie weszła do obrotu prawnego a następnie że w niniejszej sprawie decyzja weszła do obiegu prawnego i stała się ostateczna a odwołanie od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne.. Ten przedstawiony tok rozumowania nie może znaleźć akceptacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem jego skutkiem jest przerzucenie na stronę postępowania odpowiedzialności za błędy organów administracji publicznej i w konsekwencji pozbawienie strony prawa do zaskarżenia decyzji. Zastosowana przez MWINB wykładnia obowiązujących przepisów narusza podstawowe zasady postępowania, w tym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasadę praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie przyjmuje się, jak wskazał na to Inspektor Nadzoru Budowlanego, że doręczenie pism, w tym decyzji bezpośrednio stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma znaczenie jedynie informacyjne i co do zasady nie otwiera terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Trzeba jednak mieć na uwadze treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Decyzja I instancji ekspediowana bezpośrednio do strony zawierała pouczenie o prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty dokonanego doręczenia i M. G. do tego właśnie pouczenia się zastosował. Korespondencja powróciła po prawidłowym awizowaniu, z adnotacją poczty z dnia 11 lipca 2016 r : "zwrot nie podjęto w terminie". Tymczasem organ II instancji obciążył stronę konsekwencjami błędu PINB, pozbawiając ją jednocześnie podstawowego uprawnienia każdej strony postępowania administracyjnego tj. uprawnienia do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Całkowicie pozbawione podstaw, było zawarte w zaskarżonym postanowieniu wskazanie, iż w niniejszej sprawie, wobec nieotwarcia się dla strony skarżącej terminu do wniesienia odwołania, mogła ona wnieść ten środek zaskarżenia w terminie wynikającym z dat doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), a wydaną decyzję doręczyć każdej ze stron (art. 109 § 1 k.p.a.). Tymczasem tok rozumowania MWINB w konsekwencji prowadziłby do wniosku, że wystarczające jest doręczenie decyzji tylko jednej ze stron postępowania, pozostałe zaś strony mogą wnieść odwołanie w terminie obowiązującym dla tej jednej strony. Trzeba zwrócić uwagę, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny; mają one chronić stronę, zabezpieczać jej prawa, a nie pozbawiać jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z zasady praworządności wynika, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu. Znalazło to wprost wyraz w przytoczonym wyżej art. 112 k.p.a. i wielokrotnie było potwierdzane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład w wyroku z dnia 14 marca 2014 r. II OSK [...] (ten i pozostałe powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie [...]) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Szerokie rozważania na temat skutków nieprawidłowych doręczeń i ich wpływu na prawa stron postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK [...]: "W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 kpa, (...) akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK [...], z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK [...], z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK [...] dostępne na [...]). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia. (...) Wadliwość doręczenia decyzji nie uniemożliwiała stronie wniesienia odwołania. (...) Tym samym Sąd nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a z powodu naruszenia art. 40 § 2 kpa". Na konieczność dokonywania oceny skutków wadliwego doręczenia decyzji stronie w sposób indywidualny w każdej sprawie, z uwzględnieniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2015 r., sygn. II OSK [...]: "Także gwarancyjny charakter mają przepisy regulujące tryb dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 40 § 2 K.p.a. Ich celem jest realizacja prawa strony do rzetelnego postępowania, w którym dochodzi do władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Ocena skutków naruszenia tych przepisów musi w każdym przypadku odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, w tym możliwości, jakie w konkretnych okolicznościach dają art. 58 § 1 K.p.a. i art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Czynności podejmowane w konsekwencji takiej oceny, zarówno przez strony postępowania, jak i organ administracji, nie mogą prowadzić do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznych". Całkowicie podzielając stanowisko przedstawione w przytoczonych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym. Wprawdzie dokonane wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji organu I instancji było wadliwe, jednakże wadliwość ta nie uniemożliwiła stronie wniesienia odwołania zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji. Dlatego też odwołanie to należało uznać za wniesione w terminie i rozpoznać, zamiast stwierdzać jego niedopuszczalność. Z tych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.).