II SA/Kr 1168/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 7 stycznia 2013 roku, znak: [...], Starosta Jasielski udzielił Powiatowemu Zarządowi Dróg w Jaśle pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. na przebudowę przepustu w km 0+735 drogi powiatowej nr 1888R Umieszcz - Tarnowiec, w miejscowości Umieszcz, zlokalizowanego na cieku wodnym potok Czarny w km 4+230, stanowiący działkę nr ewid. 187, obręb Umieszcz oraz umocnienie dna i skarp potoku w obrębie przepustu. Od powyższej decyzji odwołał się Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazując, że Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle jest jednostką organizacyjną Powiatu Jasielskiego, podległą Zarządowi Powiatu Jasielskiego, którego Przewodniczącym jest Starosta Jasielski. Z tego też względu wniosek PZD w Jaśle należy traktować jako wniosek Starosty Jasielskiego. Na podstawie art. 127 ust. 7b ustawy z dnia 18lipca 2001 r. Prawo wodne Starosta Jasielski podlega wyłączeniu od załatwienia tej sprawy i powinien wystąpić do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o wyznaczenie organu do załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku żart. 127 ust. 7b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 127 ust. 7b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą. Jak wynika z Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle § 5 PZD kieruje dyrektor, którego zatrudnia Zarząd Powiatu, zgodnie z § 8. Do zadań i kompetencji dyrektora należy: pkt 2 wykonywanie czynności prawnych, które przypisane są zarządcy dróg powiatowych i innych udzielonych przez Zarząd Powiatu, pkt 9 ponosi odpowiedzialność przed Zarządem Powiatu za realizację budżetu, pkt 10 wykonuje inne czynności zlecone przez Zarząd Powiatu. W myśl art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 595): Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. 2.W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Z powyższego wynika, że wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle należy traktować jako wniosek Starosty Jasielskiego. Powiatowy Zarządu Dróg w Jaśle jest jednostką organizacyjną Powiatu Jasielskiego, podległą Zarządowi Powiatu Jasielskiego, którego Przewodniczącym jest Starosta Jasielski. W związku z tym, Starosta Jasielski podlegał wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W wyroku NSA z dnia 5 stycznia 1982 r. (II SA 919/81, ONSA 1982, nr l, póz. 5), przyjęto, iż: Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji (...) może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto w Komentarzu do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, autorstwa Grzegorza Łaszczycy stwierdzono, iż o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania przez Starostę Jasielskiego i wydania decyzji przez ten organ, z uwagi na wyłączenie organu od załatwienia tej sprawy. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle, zarzucając jej: a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 127 ust 7b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 26 ust. l i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r., o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie, że Starosta Jasielski podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania oznaczonego sygnaturą OS.6341.1.57.2012 zakończonego wydaniem decyzji z dnia 7 stycznia 2013 r., udzielającej Powiatowemu Zarządowi Dróg w Jaśle pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, a w konsekwencji, b) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. wadliwe uchylenia decyzji Starosty Jasielskiego w całości i umarzenie postępowania pierwszej instancji w całości, co również skutkowało wydaniem postanowienia znak: [...] z dnia 28.04.2013 o wyznaczeniu do prowadzenia sprawy Starosty Krośnieńskiego, zamiast doprowadzić do utrzymania decyzji w całości. Na tej podstawie, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz o zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że podstawą zaskarżonej decyzji była błędna interpretacja art. 127 ust 7b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że Starosta Jasielski podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania. Zdaniem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie skoro Powiatowy Zarząd Dróg zgodnie z regulaminem organizacyjnym podlega Zarządowi powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, to wniosek o wydanie pozwolenia wodno-prawnego należy traktować, jako złożony przez starostę. Powyższa wnioskowanie jest błędne i doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 127 ust. 7b ustawy Prawo wodne. Powiatowy Zarząd Dróg podlega Zarządowi Powiatu, który jest organem kolegialnym, w którym decyzje podejmuje się w wyniku głosowania, a starosta nie ma decydującego głosu. Nieuprawnionym jest, zatem twierdzenie, że skoro starosta wchodzi w skład organu kolegialnego, któremu podlega samorządowa jednostka organizacyjna, jaką jest Powiatowy Zarząd Dróg, to wszelkie decyzje podejmowane przez Powiatowy Zarząd Dróg de facto wykonywane są w imieniu starosty. Powiatowy Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną Powiatu Jasielskiego i w takiej roli występuje w postępowaniu. Starosta wchodzący w skład Zarządu Powiatu nie jest przedstawicielem powiatu, lecz jak wskazano powyżej członkiem organu kolegialnego, wykonującym swoje ustawowe kompetencje, jako organu wykonawczy powiatu. Art. 127 ust. 7b Prawa wodnego jest wyjątkiem od zasady wydawania pozwolenia wodnoprawnego przez starostę i jak każdy wyjątek należy stosować go ściśle. Interpretacja rozszerzająca, jaką zastosował organ odwoławczy jest niedopuszczalna. Podstawową przesłanką wyłączenia określona w art. 127 ust. 7b jest występowanie przez starostę jednocześnie w dwóch rolach, organu orzekającego oraz wnioskodawcy. W niniejszej sprawie starosta nie jest wnioskodawcą (strona postępowania), stroną jest jednostka organizacyjna powiatu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. strona postępowania (wnioskodawcą) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powiatowy Zarząd Dróg, jako samorządowa jednostka organizacyjna, zgodnie z art. 29 k.p.a. może być również stroną po stepowania. Jednocześnie ostrożności należy wskazać, iż w niniejszej sprawie nie będzie zachodzić sytuacja wyłączenia wskazana w art. 24 i 25 k.p.a., ponieważ art. 127 ust. 7b, jako przepis szczególny wyłącza regulację określona w k.p.a. Ponadto Zarząd powiatu jest organem wykonawczym, którego relacje z powiatem wyznaczają przepisy prawa ustrojowego, a nie prawo materialne. Tylko pozostawanie ze strona w stosunku prawnym materialnym, dawałoby podstawę do wyłączenia pracownika lub organu w oparciu o art. 24 i art. 25 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy starosta jasielski podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy pozwolenia wodnoprawnego gdzie wnioskodawcą jest Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle. Zdaniem Sądu odpowiedź na tak zadane pytanie jest pozytywna. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać przepis art. 140 ust. 1 oraz art. 127 ust. 1 i ust. 7b, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.), zgodnie z którym organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony. Dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą. Dalej wskazać należy na przepisy regulujące status prawny zarządcy drogi. Otóż zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jednolity Dz. U. z 2013. Poz. 260 ze zm. ) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie natomiast z art. 21 tej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 33 oraz 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. (t. jedn. Dz.U. z 2013 poz. 595 ze zm.) zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Nadto zgodnie z art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. Dodać również należy, że Powiatowy zarząd Dróg w Jaśle działa na podstawie Regulamin Organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg W Jaśle (http://www.pzd.powiat.jaslo.pl/bip/regulamin.html) z którego wynika między innymi i to, że na mocy uchwały Zarządu Powiatu w Jaśle z dnia 4 stycznia 1999 r w sprawie powołania Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle - pełni funkcję zarządu dróg powiatowych. Z wszystkich przytoczonych wyżej regulacji wynikają następujące wnioski. Po pierwsze powiat jasielski powołał zarząd dróg, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, przy pomocy którego wykonuje swoje zadania z zakresu dotyczącego dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt. 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisy ustawy o drogach publicznych). Tym samym funkcji zarządcy drogi nie musi pełnić osobiście zarząd powiatu. Wskazać przy tym należy, że powołanie zarządu dróg przez zarządcę dróg nie jest obligatoryjne. Jest to suwerenna decyzja każdego zarządu powiatu, który może również zadecydować, że funkcję zarządcy drogi będzie pełnił osobiście, co w praktyce oznacza, że będą to czynić pracownicy starostwa powiatowego. Tym samym gdyby zarząd powiatu z jakiegokolwiek powodu zrezygnował z powoływania zarządu dróg, i chciał te zadania wykonywać bez udziału takiej jednostki organizacyjnej, to wówczas z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne musiałby wystąpić starosta powiatu – osobiście jako osoba reprezentująca powiat, lub upoważniony przez niego pracownik starostwa powiatowego. Wówczas nie byłoby wątpliwości, że starosta z załatwienia takiej sprawy jako wnioskodawca jest wyłączony. Nie inaczej jest w sprawie niniejszej. Dyrektor PZD w Jaśle nie działa w oderwaniu od kompetencji i upoważnień, które wynikają wprost z ustawy o drogach publicznych, które zostały mu nadane przez zarząd powiatu stosowną uchwałą o powołaniu zarządu dróg oraz które wynikają z regulaminu organizacyjnego PZD w Jaśle. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 i 2 regulaminu wyżej powołanego, dyrektor kieruje pracą PZD, odpowiada za całokształt jego działalności i reprezentuje go na zewnątrz. Dyrektora zatrudnia i zwalnia Zarząd Powiatu Jasielskiego. Innymi słowy wszelkie działania dyrektora PZD w Jaśle, będącego reprezentantem i kierującym jednostką organizacyjną powiatu jaką jest zarząd dróg, są w istocie działaniami powiatu którego powołał powiat za pośrednictwem swojego organu wykonawczego - zarządu powiatu będącego jednocześnie zarządcą drogi, którego to powiatu reprezentantem jest starosta. Zdaniem sądu prawidłowa interpretacja przepisu art. 127 ust. 7b ustawy prawo wodne, nie może prowadzić do wniosku, że starosta byłby wyłączony od załatwienia sprawy pozwolenia wodnoprawnego tylko wówczas, gdyby wnioskodawcą był starosta tylko osobiście, jako osoba fizyczna. Przepis ten wówczas byłby przepisem martwym, gdyż takie sytuacje reguluje przepis art. 25 Kpa przewidujący wyłączenie organu od załatwiania sprawy dotyczącej interesów majątkowych jej kierownika. Z tego względu rozumienie tego przepisu winno być tego rodzaju, że osoba starosty jako wnioskodawcy w istocie dotyczy sytuacji w której wnioskodawcą jest powiat, który jest na zewnątrz reprezentowany przez starostę. W niniejszej sprawie zarząd powiatu scedował na zarząd dróg swoje prawa i obowiązki z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, który to zarząd dróg jednak nie uzyskał przez ten fakt całkowitej samodzielności. Tym samym zdaniem Sądu wniosek Powiatowego Zarządu Dróg jest w tej sprawie w istocie wnioskiem powiatu reprezentowanego przez starostę. Jest zatem wnioskiem starosty w takim rozumieniu przepisu art. 127 ust. 7b jak wyżej podano. Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych.