II SA/Kr 1169/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., T. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., E. T. i I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Wojewoda decyzją z dnia 6 lipca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., P. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., E. T., I. D., od decyzji Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. znak [...] Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. D., J. D., J. D., J. D., I. D., K. D., A. D., S. D. oraz G. D. zawarty w piśmie z dnia 10 lutego 1992 r. Roszczeniem o zwrot objęto cześć wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej 1. kat [...] o pow. 2569m2 b. gm. kat. [...]. Na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 14 listopada 1959 r. nr [...] wywłaszczono obszar o pow. 2569m2 z parceli katastralnej l. kat. [...] o pow. 6814 m2 b. gm. kat. [...] z przeznaczeniem na cele Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K.. Po rozpatrzeniu odwołania P. D. i innych od ww. orzeczenia decyzją z dnia 30 sierpnia 1960 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzekła o zatwierdzeniu zaskarżonej decyzji. W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: P. D. w 6/24 cz., M. D., J. D., J. D., A. D., S. D. oraz W. D. każdy po 3/24 cz. Na podstawie zebranej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjno - kartograficznej ustalono, iż planem podziału parcel z dnia 1 sierpnia 1955 r. l. dz. ewid. [...] parcela 1. kat. [...] o pow. 6814m2 została podzielona na parcele: 1. kat. [...] o pow. 4245 m2 i 1. kat. [...] o pow. 2569m2. Z wykazu zmian gruntowych nr ks. rob. [...] wynika, że parcela 1. kat [...] utworzyła działki: nr [...] o pow. 2338m2 ("cegielnia"), nr [...] o pow. 4493m2 ("rola") i nr [...] o pow. 87m2 ("droga") obr. [...]). Na podstawie wykazu zmian gruntowych nr ks. rob. [...] z 1994 r. działki nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...]) utworzyły kolejno działki: nr [...] o pow. 2361m2, nr [...] o pow. 4493m2 i nr [...] o pow. 69m2 obr. [...]. Ponadto wedle wykazu synchronizacyjnego nr [...] z dnia 1 października 2013 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr. inż. M. K., parcela 1. kat [...] o pow. 0,2569 ha b. gm. kat. [...] stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 0,2361 ha obr. [...] Na podstawie postanowień sądowych, poświadczeń dziedziczenia oraz innych dokumentów ustalono, że osobami obecnie uprawnionymi do domagania się zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] m. K. są: A. L., J. D., K. D., E. T., B. D., L. D., B. D., I. D., R. D., P. D., A. D., K. D., H. D. oraz A. D., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia. Starosta [...], decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2361 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] m. K., w granicach części parceli katastralnej ł. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: A. L., J. D., K. D., E. T., B. D., L. D., B. D., I. D., R. D., P. D., A. D., K. D., H. D. oraz A. D.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa części parceli 1. kat. [...] poł. w b. gm. kat. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] obr. [...] m. K., nastąpiło na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. o wywłaszczeniu z dnia 14 listopada 1959 r. nr [...], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zatwierdzonego decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 sierpnia 1960 r. nr [...] W tej sytuacji dwie pierwsze przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z art. 136 i 137 u.g.n., zostały spełnione, zaś w prowadzonym postępowaniu należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w ww. decyzji wywłaszczeniu w świetle przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Starosta [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. o wywłaszczeniu z dnia 14 listopada 1959 r. nr [...], z przeznaczeniem na cele Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano m. in., że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pod eksploatację gliny dla cegielni Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K., znajdujących się na sąsiednim terenie. Również z wniosku Krakowskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. (K.Z.T.P.[...].) o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 25 lipca 1955 r. nr [...] wynika, iż m. in. część parceli 1. kat [...], stanowiącej działkę rolną, przeznaczona jest pod wydobycie gliny na potrzeby produkcyjne cegielni na [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono także, iż teren własny, na którym pobierano glinę został całkowicie wyczerpany i konieczne jest natychmiastowe przystąpienie do eksploatacji ww. nieruchomości. Ponadto zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 8 czerwca 1955 r. nr [...] - zezwolono K.Z.T.P.[...] w K. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod eksploatację gliny nieruchomości położonych w K. – [...]. Z załącznika graficznego do tego zarządzenia wynika, że przedmiotowa część parceli 1. kat. [...] znalazła się w terenie przeznaczonym do nabycia. Na tej podstawie organ przyjął, że celem wywłaszczenia była eksploatacja gliny dla cegielni Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K.. Następnie Starosta [...] stwierdził, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowano cel wywłaszczenia. Konkluzję tę organ oparł na analizie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności protokołu z rozprawy odszkodowawczo - wywłaszczeniowej odbytej w dniu [...] września 1955 r.; pisma Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. nr [...] skierowane do Prezydium Rady Narodowej w m. K.; zdjęć lotniczych przedstawiających przedmiotowy teren w latach: 1970, 1974, 1982, 1993, 1998 oraz 2003 oraz wyników rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu [...] września 2016 r. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. złożyli K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., P. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., E. T. i I. D.. Na skutek tego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 6 lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazał na art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Następnie Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo ustalił i słusznie przyjął, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była eksploatacja gliny dla cegielni. Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę na to, że do akt przedmiotowej sprawy pozyskano kopię pisma Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. znak [...] skierowanego do Prezydium Rady Narodowej w m. K., w którym to zawarto wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie m. in. przedmiotowej nieruchomości pod eksploatację gliny, gdyż jak wskazano teren własny oraz teren parceli 1. kat. [...] (obecnie stanowiącej działkę nr [...]), na których wydobywano glinę na produkcję cegły zostały niemal całkowicie wyczerpane. Z pisma tego wynika, że rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście mogło nastąpić przed jej formalnym przejęciem orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 14 listopada 1959 r. znak [...], a inwestor dążył do jak najszybszego pozyskania kolejnych terenów, z których mógłby czerpać surowiec do produkcji. Z uwagi na treść art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie można wykluczyć sytuacji, iż rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło zanim doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej, co następowało nierzadko w realiach powojennej Polski. Istota zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był nigdy zrealizowany na nieruchomości wnioskowanej o zwrot. Jeśli natomiast cel wywłaszczenia został – tak jak w przedmiotowej sprawie – zrealizowany nawet zanim nastąpiło wywłaszczenie, to fakt ten sam z siebie nie pozwala na uznanie tej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co pozwalałoby na jej zwrot na rzecz byłego właściciela, w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wskazał też, że w celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu do akt sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu, wykonane w 1970, 1974, 1982, 1993, 1998 oraz 2003 r. Na zdjęciu pochodzącym z roku 1970 można dostrzec, iż teren działki nr [...], obr. [...] m. K. był rozkopany, co może świadczyć o prowadzonych wówczas pracach eksploatacyjnych. Obszar ten znacząco się różni pod względem zagospodarowania od pól uprawnych znajdujących się na zachód i południe od niego. Podobny stan zagospodarowania przedmiotowego terenu przedstawiają zdjęcia wykonane w 1974 r. i 1982 r. Nieco mniej czytelne jest natomiast zdjęcie z 1993 r., ale i na nim można dostrzec teren poeksploatacyjny, kontrastujący z polami uprawnymi. Z kolei ze zdjęć wykonanych w 1998 r. i 2003 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren zielony. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyniki rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, a także na treść pisma wnioskodawców z dnia 1992 r., w którym wskazano, że: "wydobywanie gliny trwało około 10 lat i ustało w latach sześćdziesiątych. Od tego czasu Zakłady już w tej chwili nie istniejące zaprzestały wydobywania gliny i systematycznie zapełniano powstałe ubytki śmieciami. W chwili obecnej grunt nie jest użytkowany przez nikogo, a nawiezione śmieci porosła trawa. Sytuacja ta daje podstawy do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, pod który została wywłaszczona". W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda ustosunkował się do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. W tym kontekście wskazał w szczególności, że zdjęcia lotnicze stanowią uzupełnienie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a nie samodzielny dowód na realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Obecne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami u.g.n. i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką wystarczającą do uznania realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości jest fakt jego osiągnięcia w przeszłości. Wnioskowany dowód z opinii biegłego specjalisty nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., T. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., E. T. i I. D. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2017 r., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 76, art. 77, art. 79, art. 80, art. 76 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z naruszaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, przez pominięcie zgłoszonych dowodów, brakiem obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy, brakiem wnikliwości, naruszeniem zasady zaufania do organów publicznych, naruszeniem zasady szybkości postępowania; 2) art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z nieuzasadnioną odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości; 3) art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z nieprawidłowym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazali w szczególności, że organ w sposób nieobiektywny ocenił materiał dowodowy i bezpodstawnie uznał, że zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako eksploatacja gliny dla cegielni. Do takiego przekonania organ doszedł m.in. na podstawie pisma Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. nr [...] skierowanego do Prezydium Rady Narodowej w m. K.. W piśmie tym wskazano, że tereny parceli 1. kat. [...] (obecnie stanowiącej działkę nr [...]), na których wydobywano glinę na produkcję cegły, zostały niemal całkowicie wyczerpane. Organ II instancji błędnie uznał, że z pisma tego wynika, że już jesienią 1958 r. cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, a inwestor dążył do jak najszybszego pozyskania kolejnych terenów, z których mógłby czerpać surowiec do produkcji. Zdaniem skarżących, organy w przedmiotowej sprawie nie mają wiarygodnych i jednoznacznych dowodów czy zawarte w ww. piśmie twierdzenia rzeczywiście odpowiadają prawdzie, skoro dokonuje sprzecznych ze sobą ocen. Jednakże najważniejszym jest okoliczność, ze pismo to pozostaje w sprzeczności z decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 14 listopada 1959 r. nr [...], która nie zawiera w swej treści żadnych wzmianek o wydobyciu zasobów gliny na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta jest dokumentem urzędowym, o czym organ doskonale wie i korzysta z domniemań prawnych wynikających z art. 76 § 1 k.p.a., natomiast pismo Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. nr [...] nie korzysta z takich domniemań. Podobnie, zdaniem skarżących, błędnie ocenia organ wniosek o zwrot nieruchomości, wnioskodawcom chodziło o użytkowanie nieruchomości w ogólności, a nie proces eksploatacji gliny w rozumieniu decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto wnioskodawcy we wniosku nie twierdzili, że proces eksploatacji gliny doprowadził do wydobycia tych zasobów na nieruchomości, a tym samym doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Wnioskodawcy akcentowali właśnie zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia; obecne strony postępowania nie potwierdzają oświadczenia złożonego w pierwotnym wniosku. W ocenie skarżących, organy nieprawidłowo oceniły zdjęcia lotnicze nieruchomości zgromadzone w aktach. Wbrew twierdzeniom organu zdjęcia lotnicze nie dowodzą w żaden sposób, że zrealizowany został cel wywłaszczenia przedstawiają przedmiotowy teren w latach: 1970, 1974, 1982, 1993, 1998 oraz 2003. Organ I instancji stwierdził, że na fotografii z 1970 r. można dostrzec, iż na działce nr [...], poł. w obr. [...] m. K. wyraźnie były prowadzone prace eksploatacyjne (teren ten jest rozkopany), jednakże organ pomija całkowicie, że brak na zdjęciach jakiejkolwiek infrastruktury, urządzeń które wskazywałyby, że stan działki jest wynikiem wydobywania gliny. Organ też nie wykazał, ze posiada specjalistyczną wiedzę do wyciągania takich wniosków. Do tych zarzutów organ II instancji w ogóle się nie odniósł. Użyte przez organ II instancji sformułowanie "co może świadczyć" wskazuje, że organ ten nie wyciągnął jednoznacznych wniosków w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących, organ II instancji błędnie uznał, że stronom zapewniono pełną możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji udostępnił jedynie akta zastępcze, które nie pozwalały ocenić prawidłowość zgromadzonych dowodów. Akta nie były ponumerowane, brak było metryki akt sprawy. W aktach znajdowało się pismo Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. nr [...], jednakże jedynie w formie kopii bez oznaczenia z jakiego archiwum pochodzi. W związku z tym skarżący zostali pozbawieni możliwości zbadania procesu decyzyjnego w przedmiotowej sprawie. Strony nie miały m.in. możliwości oceny prawdziwości dokumentów na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, co organ II instancji winien dostrzec. Nie jest prawdą stwierdzenie organu II instancji, że badając akta 4 stycznia 2017 r. pełnomocnik stron nie zgłaszał uwag odnośnie braku oryginałów dokumentów w aktach sprawy, były one zgłaszane pracownikowi udostępniającemu akta. Skarżący wskazali, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego specjalisty celem ustalenia czy na przedmiotowej nieruchomości znajdują się pokłady gliny zdatnej do wykorzystania na potrzeby cegielni, produkcji cegieł. Jest to istotna okoliczność mając na uwadze cel wywłaszczenia wskazany w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu. W tym zakresie organ błędnie przyjmuje, że taki dowód nie ma znaczenia dla sprawy. Jeżeli bowiem na działce są pokłady gliny zdatnej do wykorzystania na potrzeby cegielni, to oznacza to, że nie wszystkie zasoby zostały wykorzystane i tym samym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Dowód ten nie ma na celu ustalenia sposobu aktualnego wykorzystywania tej nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ naruszył przepisy prawa materialnego - art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten zarzut, jak wyjaśniają skarżący, jest konsekwencją zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z już zgromadzonych w aktach dowodów wynika – w ocenie skarżących – że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia, potwierdzają to chociażby oględziny, decyzja o wywłaszczeniu. Nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele wywłaszczenia już od wielu lat. Wbrew twierdzeniom organu zdjęcia lotnicze nie potwierdzają w żaden sposób prowadzenia eksploatacji gliny na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – i wniósł o oddalenie skargi. Organ ustosunkował się też do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na przesłance trzeciej, przy czym obejmuje ona dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. W decyzjach obu instancji stwierdzono, że celem wywłaszczenia była eksploatacja gliny dla cegielni Miejskich Zakładów Terenowego [...] Budowlanych w K.. Ustalenie to zostało poczynione na podstawie samej decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. o wywłaszczeniu z dnia 14 listopada 1959 r. nr [...], w uzasadnieniu której wskazano m. in., że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pod eksploatację gliny dla cegielni Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K.. Taki cel wywłaszczenia świadczy też wniosek Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 25 lipca 1955 r. nr [...] Z wniosku tego wynika, iż m. in. część parceli 1. kat [...], stanowiącej działkę rolną, przeznaczona jest pod wydobycie gliny na potrzeby produkcyjne cegielni na [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono także, iż teren własny, na którym pobierano glinę został całkowicie wyczerpany i konieczne jest natychmiastowe przystąpienie do eksploatacji ww. nieruchomości. Ponadto zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 8 czerwca 1955 r. nr [...] – zezwolono Miejskim Zakładom Terenowego Przemysłu [...] w K. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod eksploatację gliny nieruchomości położonych w K. – [...]. Z załącznika graficznego do tego zarządzenia wynika, że przedmiotowa część parceli 1. kat. [...] znalazła się w terenie przeznaczonym do nabycia. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że cel wywłaszczenia został odkodowany prawidłowo. Notabene, analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że skarżący ustaleń co do celu wywłaszczenia również nie kwestionują. W decyzjach obu instancji stwierdzono również, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowano cel wywłaszczenia. Konkluzję tę organy oparły na analizie zgromadzonego materiału dowodowego, przede wszystkim: protokołu z rozprawy odszkodowawczo - wywłaszczeniowej odbytej w dniu [...] września 1955 r.; pisma Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. nr [...], skierowanego do Prezydium Rady Narodowej w m. K.; zdjęć lotniczych przedstawiających przedmiotowy teren w latach: 1970, 1974, 1982, 1993, 1998 oraz 2003 oraz wyników rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu [...] września 2016 r. Ze wspomnianego protokołu z rozprawy odszkodowawczo – wywłaszczeniowej wynika, że wszystkie działki zawnioskowane do wywłaszczenia, w tym m. in. parcela 1. kat [...] b. gm. kat. [...], stanowiły rolę uprawną i były położone w pobliżu cegielni inwestora i drogi państwowej. W opisie szczegółowym ww. parceli wskazano, iż działka ta stanowi teren pagórkowaty, od strony północnej i wschodniej sąsiadujący z działkami inwestora. Ponadto podniesiono, iż zgodnie ze stosownym planem podziału parcela 1. kat [...] podzieliła się na parcele: 1. kat. [...] oraz 1. kat. [...], która przeznaczona została do wywłaszczenia. Z kolei pismo z dnia 20 października 1958 r. zawiera wniosek o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie parcel: 1. kat. [...] i 1. kat. [...] pod eksploatację gliny, gdyż jak wskazano teren własny oraz teren parceli 1. kat. [...] (obecnie stanowiącej działkę nr [...]), na których wydobywano glinę na produkcję cegły, zostały niemal całkowicie wyczerpane. W ocenie organów – którą Sąd podziela – uzasadnia to wniosek, że już jesienią 1958 r. cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, a inwestor dążył do jak najszybszego pozyskania kolejnych terenów, z których mógłby czerpać surowiec do produkcji. Dowody ze zdjęć lotniczych i poczynione na ich podstawie spostrzeżenia tudzież wyciągnięte wnioski co do prowadzonych naówczas prac eksploatacyjnych mają charakter pomocniczy, aczkolwiek w połączeniu z pozostałymi dowodami jawią się jako przekonujące i sugestywne. Wyniki przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości z udziałem geodety uprawnionego pozwoliły na precyzyjną identyfikację przedmiotowej działki oraz ustalanie jej aktualnego stanu. Zdaniem Sądu, poczynione na podstawie powyższych dowodów ustalenie o realizacji celu wywłaszczenia jest prawidłowe. Dokonując go, organy nie naruszyły dyspozycji art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a".). Należy też zauważyć, że organ I instancji przeprowadził z urzędu wiele innych czynności dowodowych, które – choć z przyczyn obiektywnych nie doprowadziły do wymiernych rezultatów – stanowiły przejaw dążenia do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zapytania skierowane do Archiwum Narodowego w K., Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. oraz Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa, Przedsiębiorstwa Rewaloryzacji Zabytków S.A. w likwidacji, Spółki [...] Sp. z o.o., Spółki [...] sp. z o.o. S.k.a). Postępowanie wyjaśniające prowadzone było zatem zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu liczyły się nie tylko ustalenia stricte faktyczne, ale także prawne uwarunkowania rozumienia odnośnego pojęcia. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano na art. 137 u.g.n., a także na utrwalony w orzecznictwie pogląd, w myśl którego w razie zrealizowania celu wywłaszczenia w przeszłości obecne zagospodarowanie terenu pozostaje irrelewantne. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił bowiem, iż orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Ma to związek z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia zanim o tym wywłaszczeniu formalnie orzeczono. Powyższe rozważania zawierają w dużej mierze odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Analiza uzasadnienia skargi zdaje się prowadzić do wniosku, że w ocenie skarżących zgromadzone dowody potwierdzają zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia – a zatem jako pierwszoplanowy jawi się zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Sąd, jak już wyżej podkreślono, uznał, że przepis ten nie został naruszony. Organ oparł swe ustalenia na całym materiale dowodowym, przeprowadził wszechstronną ocenę tego materiału dowodowego i wyprowadził z niego logiczne wnioski. Skarżący zarzucają także nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty celem ustalenia czy na przedmiotowej nieruchomości znajdują się pokłady gliny zdatnej do wykorzystania na potrzeby cegielni, produkcji cegieł – w czym, hipotecznie rzecz ujmując, można by upatrywać naruszenia art. 78 k.p.a. W ocenie Sądu, w odpowiedzi na skargę Wojewoda słusznie argumentuje, że analiza obecnej struktury gleby pozostaje bez znaczenia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w przeszłości. Poza tym założenie – które zdają się przyjmować skarżący – że w razie, gdyby okazało się, iż jakaś ilość gliny na przedmiotowym terenie pozostała, cel wywłaszczenia nie byłby osiągnięty – nie jest, w ocenie Sądu, trafne. Suponowaną przez skarżących sprzeczność między pismem Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. z dnia 20 października 1958 r. a decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej w m. K. przekonująco wyjaśnił Wojewoda. Organ zauważył, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wywłaszczone nią nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod eksploatację gliny dla cegielni Miejskich Zakładów Terenowego Przemysłu [...] w K. znajdujących się na sąsiednim terenie, natomiast w powołanym wyżej piśmie z dnia 20 października 1958 r. wskazano, iż na przedmiotowej nieruchomości wydobywano glinę na produkcję cegły. W ocenie organu nie ma tu sprzeczności i Sąd tę ocenę podziela. Organ odwoławczy, w ramach swojej argumentacji, rzeczywiście przytoczył w uzasadnieniu decyzji fragment wniosku z dnia 10 lutego 1992 r. inicjującego niniejsze postępowanie, w którym wskazano, że "wydobywanie gliny trwało około 10 lat i ustało w latach sześćdziesiątych. Od tego czasu Zakłady już w tej chwili nie istniejące zaprzestały wydobywania gliny i systematycznie zapełniano powstałe ubytki śmieciami. W chwili obecnej grunt nie jest użytkowany przez nikogo, a nawiezione śmieci porosła trawa. Sytuacja ta daje podstawy do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, pod który została wywłaszczona" – jednak ustalenia faktyczne zostały poczynione na podstawie stosownych środków dowodowych, a nie tegoż wniosku, toteż dotyczący tej materii zarzut skargi jawi się jako niezasadny. Zarzut skarżących dotyczący udostępnienia, na etapie postępowania przed organem I instancji, ich pełnomocnikowi jedynie akt zastępczych, które zawierały kopie dokumentów, nie były ponumerowane i nie zostały opatrzone metryką – nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, jako że sporządzone z tych czynności notatki nie zawierają żadnych zastrzeżeń ani uwag co do stanu akt. Poza tym zarzut ten obecnie wydaje się już w założeniu nieaktualny – wszak pełnomocnik skarżących mógł zapoznać się z kompletnymi aktami także później, nawet na etapie postępowania sądowego. Mając już bezspornie niczym nieskrępowany dostęp do kompletnych akt, a także pełną wiedzę o podstawie faktycznej i dowodowej rozstrzygnięcia, skarżący nie wskazali w skardze, w jaki sposób ewentualna nieprawidłowość w okazaniu akt ich pełnomocnikowi na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji mogła wpłynąć na wynik sprawy. Treść skargi wskazuje, że relewantne dowody są skarżącym znane, a spór tak naprawdę ogniskuje się na ich ocenie tudzież na ocenie potrzeby ich uzupełnienia o opinię biegłego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.