II SA/Kr 1171/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 marca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Stanisław Biernat AWSA Mariusz Kotulski (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2005r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 lutego 2001r, Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej skargę oddala Decyzją z dnia [...].1995r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. w związku z samowolnym wyłączeniem z produkcji rolnej przez H.S. części działki nr [...] o pow. 0,09 ha w B. Gmina K. , ustalił dla H. S. podwójną należność w wysokości 26034,30 zł i opłatę roczną w wysokości 10% należności wg cen żyta w I półroczu danego roku, przez okres 10 lat, począwszy od 30 czerwca 1996r. Jako podstawę prawną podano art.4 pkt 12 i pkt 13, art.5, art. 12 ust. 12 i ust. 13, art.28 ust. l i art.35 ust. l ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz.78). W uzasadnieniu decyzji podano, że H.S. (zwana dalej skarżącą) jest właścicielką składu opału i sprzedaży środków do produkcji rolnej. Przejęła ona ten skład od męża w dniu [...] maja 1994r. i podobnie jak mąż prowadzi go bez pozwolenia na budowę i bez decyzji o wyłączeniu gruntu klasy R - II z produkcji rolnej. Plac jest utwardzony betonem i wybudowana jest waga wraz z kantorkiem. Po wniesieniu przez H.S. odwołania Wojewoda decyzja z dnia [...].1996r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, ze wobec faktu, iż przedmiotowy teren jest przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę mieszkalno-usługową, należy zastosować art.28 ust.2, a nie art.28 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy również bezspornie ustalić osobę, która spowodowała wyłączenie gruntu wykorzystywanego na cele działalności usługowej i odpowiednio obliczyć należności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał w dniu [...] 1997r. kolejną decyzję, skierowaną nadal do H.S. . Zmieniono podstawę prawną decyzji, powołując tym razem art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i odpowiednio zmieniono wysokość naliczonej należności (należność podwyższona o 10% w wysokości 39 ton żyta, tj. 14963,52 zł.) i opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu klasy R - II, a także terminy spłat. Organ przyjął, iż powierzchnia gruntu zajętego pod działalność nierolniczą, a więc przeznaczonego do wyłączenia z produkcji rolnej wynosi 0,06 ha. Również od tej decyzji H.S. ponownie wniosła odwołanie stwierdzając, że decyzja dotyczy terenu, który wcześniej i tak został wyłączony z produkcji rolnej jako teren przewidziany na usługi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzuciła, że argument ten jest stale pomijany przez organy administracyjne. Jej zdaniem niesłusznie również wliczono do powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej część garażu, niedopuszczalnie podwyższono o 10% naliczone opłaty i dowolnie przyjęto, że grunty są przeznaczone na cele nierolnicze. Odwołująca się uważała również, że co prawda nie posiada prawomocnego pozwolenia na użytkowanie obiektu, to jednak postępowanie w sprawie tego pozwolenia jest w toku i tym samym postępowanie w sprawie wyłączenia działki z produkcji rolnej powinno być zawieszone. Wojewoda - działając jako organ odwoławczy - decyzją z dnia [...] października 1997r., Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, odmawiając jednocześnie zawieszenia postępowania w tej sprawie. Wojewoda streścił przebieg dotychczasowego postępowania i uznał, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inwestycyjne nie jest jednoznaczne z ich wyłączeniem z produkcji rolnej. Plan określa jedynie obszary, gdzie po uzyskaniu zgody właściwego organu na ich nierolnicze przeznaczenie, można realizować działalność inwestycyjną. Wyłączenie z produkcji rolnej następuje na etapie realizacji poszczególnych inwestycji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez wymaganych decyzji, w tym bez decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Dlatego też, zgodnie z przepisami, ustalono opłatę podwyższoną. Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu nie zmienia faktu, że grunt został wyłączony z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy. Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona przez H.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie podnosząc, że jej zdaniem ani ona, ani jej mąż nie wyłączyli gruntu z produkcji rolnej, ale wyłączenie to nastąpiło z mocy planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej art.28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidziany jest dla ochrony tych gruntów, które w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele rolnicze. Podniosła również ponownie, iż zaskarżona decyzja była uzależniona od toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu i dlatego postępowanie w tej sprawie winno być zawieszone. Nadto w piśmie procesowym z 16 maja 1998r., uzupełniającym argumentacje skargi, H.S. dodatkowo podniosła, że przedmiotowy grunt, który miałby podlegać wyłączeniu z produkcji rolnej, ma klasę III B, a tymczasem decyzja nalicza opłatę za grunt klasy II, a sama budowa obiektu nastąpiła w roku 1979, czyli przed wejściem w życie ustawy z 1995r., a nawet przed wejściem w życie jej poprzedniczki z 1982r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2000r., sygn. akt II SA/Kr 2363/97 uchylił zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "pomimo nietrafności zarzutów skargi i prawidłowego wyboru podstawy prawnej decyzji i słusznego odniesienia się do wniosku o zawieszenie postępowania, decyzja I instancji, a w konsekwencji również utrzymująca ja w mocy decyzja Wojewody , są jednak wadliwe. Nie wyczerpują one bowiem dyspozycji swojej podstawy prawnej, tj. art.28 ust.2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, ze w przypadku objętym tym przepisem wydaje się decyzję, której treścią jest nie tylko ustalenie należności i opłaty rocznej, ale jednocześnie orzeczenie o samym wyłączeniu danego gruntu z produkcji rolnej." Z tego też wyłącznie powodu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są sprzeczne z art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...].10.2000r., nr ,[...] orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr [...] położonej w B. , Gmina K. z pow. 0,06 ha stanowiącej użytki rolne klasy R III b oraz ustalił dla H.S. należność podwyższoną o 10% wyrażoną w tonach ziarna żyta, co stanowi 27 ton, za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego na istniejący skład węgla w kwocie 8645,67 zł i opłatę roczną stanowiącą 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta tj. równowartość 2,7 tony ziarna żyta, płatną przez okres 10 lat - począwszy od 2001 r. Kwota opłaty rocznej będzie ustalana corocznie, po ogłoszeniu komunikatu przez Prezesa GUS i płatna za dany rok w terminie do 30 czerwca. W odwołaniu do tej decyzji Starosty H.S. zarzuciła błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie do powierzchni gruntu podlegającego włączeniu powierzchni budynku wielofunkcyjnego - mającego charakter garażu i powierzchni drogi. Garaż ów jest wprawdzie budynkiem dużym, lecz w zasadzie ma charakter rolniczy i dlatego nie można tego obiektu wiązać w całości ze składem węgla, "w tej sytuacji decyzja powinna ulec stosownej, częściowej zmianie przez odliczenie przede wszystkim powierzchni drogi i odliczenie powierzchni rolniczego garażu, a w każdym razie jego 2/3 powierzchni." Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2001r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła H.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz podnosząc nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoje wcześniejsze zarzuty powołane już poprzednio przed Naczelnym sądem Administracyjnym, że "rzekome wyłączenie z produkcji rolnej miało początek i miejsce w roku 1979, kiedy żadnych takich ograniczeń nie było (...). Żaden z organów dotychczas sprawę badających, nie wyłączając również Sądu nie wziął pod uwagę daty zdarzenia wyłączającego określone grunty z produkcji rolnej oraz obejmujących w tej dacie przepisów prawa." Skarżąca uważa bowiem, iż organy administracyjne winny badać sprawę według przepisów obowiązujących w momencie zaistnienia sprawy. Nadto podnosi również kwestię prawidłowego wyliczenia powierzchni gruntu wyłączonej z produkcji rolnej poprzez zaliczenie do niej drogi podwórkowej będącej szlakiem komunikacyjnym dla sprzętu i inwentarza do gruntów ornych oraz garażu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało jednocześnie, odnosząc się do jednego z zarzutów skarżącej, iż organy administracji są zobowiązane do orzekania na podstawie obowiązującego w chwili wydania decyzji prawa - a nie z chwili zaistnienia stanu faktycznego lub wszczęcia postępowania. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy na treść art.153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), gdzie zawarto zasadę, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Poprzednio zasada ta wyrażona była w art.30 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368 z póżn. zm.) w brzmieniu: "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." W przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wydając wyrok w dniu 13.06.2000r., sygn. akt II SA/Kr 2363/97. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, iż "stan faktyczny występujący w analizowanej sprawie odpowiada rzeczywiście dyspozycji art.28 ust.2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) W świetle materiału sprawy jest bowiem oczywiste, że H.S. wyłączyła grunt z produkcji rolnej bez uzyskania wymaganej przez prawo decyzji, a grunt ten jest przeznaczony w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne." Sąd stwierdził, iż argumentacja zawarta w skardze - wśród której skarżąca kwestionowała powierzchnię gruntów przyjętą do wyłączenia z produkcji rolnej oraz podnosiła, że wyłączenie z produkcji rolnej przedmiotowego terenu miało miejsce w roku 1979, kiedy to żadnych ograniczeń normatywnych nie było - nie jest trafna. A decyzje organu I i II instancji Sąd uchylił jedynie ze względu na brak zamieszczenia w ich treści orzeczenia o wyłączeniu danego gruntu z produkcji rolnej. Tym słusznym stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z 13.06.2000r. były związane zarówno organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający obecnie w tej sprawie. Dodać jedynie należy, iż do wyliczeń powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej przyjęto tylko część budynku wielofunkcyjnego - mieszczący się w nim garaż, a nie cały obiekt. Nadto z dokumentów przedstawionych przez samą skarżącą wynika, iż zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzenia składu węglowego nastąpiło najwcześniej [...]1990r. z oznaczoną datą jej rozpoczęcia z dniem [...].1990r. Wcześniej M.S. - poprzednik H.S. prowadził działalność gospodarczą polegająca jedynie na wykonywaniu usług przewozowych dla ludności (przewóz opału, odpadów z kotłowni, śmieci, drewna z lasu i odpadów poprodukcyjnych, piasków technicznych oraz przewozów związanych z rozładunkiem wagonów na torach. W konsekwencji działalność ta nie wiązała się z zajęciem pod prowadzoną działalność gospodarczą terenów na działce nr [...] w B. Gmina K. Tym samym nie sposób podzielić zarzutów skarżącej dotyczących niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej oraz faktu, że "wyłączenie z produkcji rolnej miało początek i miejsce w roku 1979, kiedy żadnych takich ograniczeń nie było." Zarzuty te były już podnoszone zarówno w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i przed sądem administracyjnym. Podzielić również należy stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w odpowiedzi na wniesioną skargę, iż organy administracji publicznej są związane stanem prawnym i faktycznym sprawy z momentu orzekania tj. wydawania decyzji administracyjnej, a nie z momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej powodującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd skargę oddalił.