II SA/Kr 1171/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi Z.C. na postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z.C. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. radca prawny T.K. zgłosił swój udział w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 maja 2011r., znak: [....] o udzieleniu pozwolenia na budowę Zakładowi Utylizacji Odpadów w M. Sp. z o.o. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonywania ww. decyzji, działając jako pełnomocnik strony postępowania Z.C. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. znak: [....] , Starosta [....] , działając na podstawie art. 61a K.p.a., po rozpoznaniu wniosku Z.C. , odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji własnej nr [....] z dnia 31 maja 2011 r. znak: [....] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Zakładowi Utylizacji Odpadów w M. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. na działkach nr: nr [....] obr. [....] w M. na działkach nr [....] i [....] w miejscowości P. Starosta stwierdził, że Z.C. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 31 maja 2011 r. znak: [....] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Zakładowi Utylizacji Odpadów w M. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. na działkach nr: nr [....] obr. [....] w M. na działkach nr [....] i [....] w miejscowości P. w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Według tego przepisu stronami w postępowaniu pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozważanej sprawie obszar oddziaływania obiektu budowlanego został ustalony w zatwierdzonym projekcie zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i przyjęty według ustaleń o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obszar ten nie obejmował działek należących do Z.C. , ponieważ znajdują się one w znacznym oddaleniu od projektowanej budowy Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. Wyjaśniono stronie, że powoływane we wniosku o wszczęcie postępowania pismo S.L. z dnia 11 sierpnia 2011 r. kierowane było do Wojewody [....] , a nie do Starosty M. i nie było wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 4 K.p.a. lecz wnioskiem o uchylenie decyzji. Organ podał, że z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji za zbędne uznano udzielenie odpowiedzi na zgłaszane we wniosku zastrzeżenia dotyczące szkodliwości przedmiotowej inwestycji oraz jej niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na to postanowienie wniósł w terminie Z.C. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T.K. W zażaleniu podano, że toczy się postępowanie wznowieniowe z wniosku S.L. , a Z.C. jest stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę oraz wszystkich postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji. Z.C. jako strona tych postępowań, pomimo niewezwania go do udziału we wznowionym postępowaniu mógł samodzielnie zgłosić swój udział w postępowaniu. Nadto podniesiono, że Z.C. jako strona toczącego się postępowania wznowieniowego jest uprawniony do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budową na zasadzie art. 152 § 2 K.p.a. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. znak: [....] Wojewoda [....] , na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i 105 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Na wstępie organ podniósł, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie występuje powołana w zaskarżonym postanowieniu, instytucja wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, dlatego to postanowienie nie może pozostać w obiegu prawnym. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśniono, że powołany przepis może być stosowany wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W pierwszej kolejności musi być zatem być rozpoznany wniosek o wznowienie postępowania i tylko jego pozytywna akceptacja w trybie art. 149 § 1 i 2 K.p.a. daję podstawę do działania w trybie art. 152 § 1 K.p.a., natomiast negatywna ocena wniosku w trybie art. 149 § 3 K.p.a. wyklucza działanie w trybie art. 152 § 1 K.p.a. Z pisma pełnomocnika Z.C. z dnia 28 marca 2012 r. wynika jednoznacznie, że jego pismo z dnia 19 grudnia 2011 r., które zainicjowało sprawę, nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania, natomiast wnosi on o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem brak jest wniosku o wznowienie postępowania, to brak jest podstaw formalnoprawnych do działania organu w trybie art. 152 § 1 K.p.a. (wstrzymanie wykonania decyzji), dlatego postępowanie przed organem I instancji podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. W związku z treścią zażalenia wyjaśniono, że Wojewoda [....] po rozpoznaniu wniosku S.L. postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011 r. znak: [....] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [....] nr [....] z dnia 31 maja 2011 r., znak: [....] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Zakładowi Utylizacji Odpadów w [....] Sp. z o.o., pozwolenia na budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [....] . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9.03.2012 r. znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 13 lipca 2012 r. Z.C. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T.K. , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na postanowienie Wojewody [....] z dnia 11 czerwca 2012 r. znak: [....] . Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. poprzez arbitralne i nieuzasadnione uznanie, że podanie innego uczestnika postępowania administracyjnego – S.L. , z dnia 11 sierpnia 2011 r., jest wyłącznie podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [....] nr [....] z dn. 31 maja 2011 r. dotyczącej udzielenia Zakładowi Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego "Budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. ", podczas gdy w rzeczywistości podanie to było jednocześnie wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewodę [....] , że brak jest podstaw formalnoprawnych do wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 152 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić wyłącznie w toku już wznowionego postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić także przed wznowieniem postępowania, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 105 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw formalnoprawnych do działania organu w trybie art. 152 § 1 K.p.a., co miało skutkować bezprzedmiotowością postępowania, podczas gdy z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, bezprzedmiotowość taka nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia Starosty [....] z dnia 5 kwietnia 2012 r., znak [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga wniesiona w tej sprawie jest częściowo trafna. Sąd nie podziela co do meritum zarzutów i argumentacji zawartej w skardze, tym niemniej nie będąc związanymi zarzutami w skardze, Sąd zobowiązany jest zbadać i ocenić zgodnego z prawem działania organów administracji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., w przypadku skargi na postanowienie, wojewódzki sąd administracyjny – jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części. Brak jest natomiast podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do trafności dokonania ustaleń kręgu stron w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę, tak jak tego także domaga się skarżący. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy wskazać, postanowienie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Postanowienie organu I. instancji jest zaś zgodne z prawem. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie składał wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego sprawy zakończonej ostatecznie decyzją udzielającą pozwolenia na budowę z dnia [....] maja 2011 r. Skarżący składał wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji w toku postępowania wznowieniowego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe jest szczególnym typem postępowania administracyjnego. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne może być wszczęte albo z urzędu albo na wniosek strony i datą wszczęcia postępowania jest albo pierwsza czynność podjęta w sprawie przez organ i kierowana do strony (wszczęcie z urzędu), albo dzień doręczenia żądania przez stronę (na wniosek – art. 61 K.p.a.). Natomiast w postępowaniu wznowieniowym wszczęcie postępowania wymaga wydania postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopóki nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, dopóty nie można twierdzić, że to postępowanie jest prowadzone. Postępowanie wznowieniowe uregulowane zostało odrębnie w art. 145-152 K.p.a. Tylko w tym zakresie, w jakim powołane przepisy 145-152 K.p.a. nie regulują danych kwestii, stosuje się regulację dotyczącą zwykłego postępowania jurysdykcyjnego (art. 61-144 K.p.a.). Jeżeli jednak jakieś zagadnienie zostało odrębnie uregulowane tylko na potrzebny postępowania wznowieonowego, wówczas przepisów o zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym nie stosuje się. Dotyczy to w szczególności podstaw wznowienia postępowania czy też rodzaju decyzji kończących postępowanie wznowieniowe. Odrębnie ustawodawca uregulował również sposób wszczęcia postępowania wznowienowego, nakładając na organy obowiązek wydania w tym zakresie postanowienia (o wszczęciu postępowania lub o odmowie wszczęcia postępowania). Tym samym twierdzenie skarżącego, jakoby toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 31 maja 2011 r., znak: [....] o udzieleniu pozwolenia na budowę Zakładowi Utylizacji Odpadów w [....] Sp. z o.o., nie ma żadnego uzasadnienia w aktach sprawy. Wręcz przeciwnie organy przekonują, że żadnego postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego nie wydawały. Również sam skarżący wydaje się potwierdzać, że takiego postanowienia nie ma, ale w ocenie skarżącego nie jest ono konieczne do uznania, że postępowanie wznowieniowe się toczy. Sąd tego stanowiska, mając na uwadze ww. pogląd, nie podziela. Również nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, jakoby dopuszczalnym było wstrzymywanie wykonalności ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. nawet mimo braku wszczęcia postępowania wznowieowego. Art. 152 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponieważ wstrzymanie wykonania ma dotyczyć ostatecznej decyzji administracyjnej, interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08, opub. w Lex nr 558446. Pojęcie "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ właściwy tak do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, nie wydał takiego postanowienia, tym samym nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby w świetle treści art. 152 § 1 K.p.a. wstrzymanie ostatecznej decyzji 31 maja 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Organ administracyjny nie można bowiem stwierdzić w innym trybie niż tryb postępowania wznowieniowego, że zachodzą jakiekolwiek przesłanki wznowienia postępowania. Co więcej, art. 152 § 1 K.p.a. wymaga, aby organ ocenił, że istnieje prawdopodobieństwo wydania we wznowienionym postępowaniu decyzji innej niż istniejąca ostateczna decyzja w tej sprawie. Przyjmując za trafny pogląd skarżącego należałoby wyjaśnić, w jakim trybie i w jaki sposób organ administracji mógłby to ustalić spełnienie przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. bez merytorycznego prowadzenia postępowania wznowieniowego. Ocenia zaistnienia przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a. nie jest możliwa w innym trybie, jak we wszczętym postępowaniu wznowieniowym. Wszak każdy organ administracji musi działać tylko na podstawie prawa. Należy także wskazać i na to, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. jakakolwiek zmiana, uchylenie bądź unieważnienie ostatecznych decyzji administracyjnych, dopuszczalna jest tylko w przypadkach wyraźnie określonych przez prawo. Nie można stosować wykładni zakładającej daleko idącą możliwość ingerencji w ostateczne decyzje administracyjne. Taką zaś ingerencją byłoby wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji nawet zanim wszczęto by postępowanie wznowieniowe. Mogłoby okazać się, że wykonanie ostatecznej decyzji zostało wstrzymane, a mimo to niknie złożył wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych stanowi nie tylko normę prawną, ale także wyznacza kierunek wykładni innych przepisów K.p.a., o ile mogą one nasuwać wątpliwości. Jednym z nim może być także art. 152 § 1 K.p.a., który jednak przy założeniu restryktywnej wykładni dopuszczalności ingerencji w ostateczną decyzję administracyjną, nie dopuszcza do jej wstrzymywania wykonywania przed wszczęciem postępowania wznowieniowego. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie dlatego, że jest ono nieprawidłowe. Przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe nie zawierają przepisów dotyczących rozpoznania wniosku (żądania), które nie mogło wszcząć postępowania. Taki charakter miał wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonywania decyzji mimo, że dotyczył on decyzji ostatecznej, w stosunku do której nie toczyło się postępowanie wznowieniowe. W takiej sytuacji należało zastosować art. 61a K.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy żądanie nie może spowodować wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygniecie organu I. instancji było w tej sprawie trafne. Nietrafne zaś było rozstrzygniecie organu II. instancji który uznał, że postępowanie I. instancyjne powinno być umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości. Pogląd organu odwoławczego doprowadziłby do tego, że organ I. instancji po otrzymaniu wniosku o wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji, wobec której nie toczyłoby się postępowanie wznowieniowe – nie podejmowałby żadnej czynności. Brak jakichkolwiek działań organu mimo wniosku strony naruszałby prawo obywatela do dobrej administracji. Organ administracji, po otrzymaniu żądania które czy to z przyczyn podmiotowych, czy też innych nie może wszcząć lub doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego – wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Pozostałe argumenty zawarte w skardze dotyczą kwestii merytorycznych, które mogłyby być załatwiane w toku postępowania wznowieniowego i które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia o legalności zaskarżonego postanowienia. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym w razie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt. W tej sprawie zachodzi przesłanka istotnego naruszenia przepisów postępowania, ponieważ prawidłowa wykładnia art. 149 K.p.a, art. 61a K.p.a. i art. 105 K.p.a. doprowadzić powinna do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I. instancji Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznając zażalenie winien zastosować pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu tego wyroku, który i tak wiąże organy w tej sprawie na podstawie art. 153 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.