II SA/Kr 1172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprzeciwu Gminy B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Wójt Gminy B. orzekł o odmowie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej naruszenie stosunków wodnych na nieruchomościach, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W. stanowiących własność A. i K. K. zam. [...] i B. i K. S. zam. [...] przez Gminę B. jako właściciela działki nr [...] oraz działki nr [...], będącej we władaniu Gminy B. i przez Skarb właściciela m.in. działek nr: [...], [...], będących w użytkowaniu Powiatu W. , drogi Nr [...] i [...] oraz wydania nakazów, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1121 z późn. zm.), W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku A. i K. K. i B. i K. S., który zainicjował postępowanie podniesiono, że zmiany stosunków gruntowo-wodnych dokonał Urząd Gminy B.. W związku z powyższym Wójt na podstawie art. 26 § 2 k.p.a wystąpił do SKO w [...] o wyznaczenie organu wykonawczego innej gminy do jego rozpatrzenia wniosku. SKO postanowieniem znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017r. odmówiło wyłączenia Wójta Gminy B. z tej sprawy. W dalszej części uzasadnienia szczegółowo opisano przebieg postępowania, w ramach którego dopuszczono dowód z opinii biegłego specjalisty ds. hydrologii i gospodarki wodnej na okoliczność stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na spornych nieruchomościach, a także przeprowadzono wizję lokalną w terenie z udziałem stron postępowania w dniu [...].08.2017 r. Ponadto istniejący system odprowadzania wód opadowych był już opisany w opinii autorstwa mgr. inż. S. S. z lipca 2016 r. Następnie opisano sytuację, którą stwierdzono na działkach podczas wizji lokalnej. Przez teren działek [...], [...] i [...] przebiega rów ziemny biorący swój początek u wylotu zarurowania (w rejonie działek [...] i [...]) i odprowadzający wody do potoku [...]. Na rowie na terenie działki [...] stwierdzono zabudowany przepust na przejeździe śródpolnym. Rów biegnie w naturalnym zagłębiu terenu gdzie następuje koncentracja spływu powierzchniowego odprowadzane są również wody z sieci odwadniającej opisanej w opracowaniu mgr inż. S. S.. Na działce [...] poniżej drogi powiatowej, po jej południowej stronie istnieje rów, z którego wody poprzez zarurowany odcinek E - C odprowadzane były do rowu bez nazwy położonego na działkach strony skarżącej. Ponadto nie można było stwierdzić w sposób bezpośredni kiedy powstał zarurowany odcinek na działkach w/w, wraz z przepustem pod drogą gminną oraz włączeniem odwodnienia z drogi powiatowej opisanym w opinii wykonanej przez S. S.. W aneksie do jego opinii stwierdzono, że teren ten jest drenowany. Na zdjęciach dostarczonych przez stronę zobrazowane zostało zalanie posesji na działce [...] wodami spływającymi wzdłuż drogi powiatowej zlokalizowanej na działce [...]. Zdjęcia te nie zostały opatrzone datą, w związku z czym, nie jest możliwe zidentyfikowanie zdarzenia opadowego, który wywołało takie zalanie. Stwierdzono, że wnioski wypracowane w analizie przez M. K. były następujące: w oparciu o posiadane materiały nie można w sposób bezpośredni stwierdzić kiedy powstał zarurowany odcinek na działkach [...], [...] i [...] wraz przepustem pod drogą gminną oraz włączeniem odwodnienia z drogi powiatowej opisanym w opinii S. jako odcinek E-C. Najprawdopodobniej odcinek E-C powstał na etapie budowy budynku WDK, a zarurowanie na działkach [...], [...] i [...] powstało na etapie drenowania analizowanego obszaru. Przy założeniu hipotezy, za oświadczeniem strony skarżącej, że ostatnie prace na zarurowanym odcinku na działkach [...], [...] i [...] nie były wykonane wcześniej, a miały miejsce dopiero w 1997 r. to zgodnie z art. 40 ustawy o Prawie Wodnym z października 1974 r. roszczenie o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie poprzez usunięcie zarurowania przedawniło się. Z uwagi na fakt, że wylot zarurowania na działkach w/w jest łatwy do zidentyfikowania twierdzenie właścicieli, o nie posiadaniu informacji oraz ich poprzedników prawnych o jego istnieniu jest mało wiarygodne. Z biegiem czasu i zmianą zagospodarowania odwadnianego obszar, funkcja zarurowania E-C na działkach w/w, uległa zmianie, zmianie także uległy strony czerpiące korzyści z ich obecności, obecnie rurociągami odpływają głównie wody opadowe, dołączanie kolejnych obszarów bez zwiększenia przepustowości odbiornika skutkuje niewydolnością układu i spiętrzeniem wody w rowach znajdujących się powyżej zarurowanych odcinków, zwiększenie wielkości powierzchni odwadnianych przy braku zwiększenia (ograniczonej) przepustowości odcinka zarurowanego nie ma wpływu na obszary położone poniżej zarurowania. W związku powyższym stwierdzono, że zwiększenie powierzchni odwadnianej nie spowodowało zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działek w/w; aktualny stan zarurowania w/w działkach, który został określony jako wymagający naprawy, wynika z jakości zastosowanych materiałów, sposobu wykonania rurociągu oraz braku jego należytej konserwacji i przeprowadzania okresowych remontów. W przypadku prawidłowo wykonanego rurociągu, zwiększony przepływ na skutek bardzo intensywnych opadów, może powodować okresowe wybijanie wody w studzienkach, nie powoduje on jednak uszkodzenia rurociągu. Z hydrologicznego punktu widzenia aktualny przebieg zarurowania jest bardzo korzystny i zgodny z naturalnym kierunkiem odpływu, w związku z powyższym należy dążyć do jego utrzymania. W związku ze złym stanem technicznym rurociągu na działkach [...], [...] i [...] należy go naprawić. W naprawie rurociągu powinny partycypować strony czerpiące aktualnie korzyść z jego istnienia. Na etapie naprawy rurociągu należy dostosować jego parametry w tym średnicę do obowiązujących przepisów i zwiększonej ilość dopływającej wody, na skutek powstałych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zlewni oraz obserwowanych zmian klimatycznych. Należy również zabezpieczyć rów położony poniżej wylotu z rurociągu, szczegółowe informacje zostały zamieszczone w opracowaniu autorstwa A. K.. Z analizy przekazanych przez stronę skarżącą zdjęć wynika, że zalaniu wodami uległa posesja na działce [...]. Działka ta jest położona na trasie naturalnego spływu wód opadowych, wynikającego z ukształtowania terenu. Na podstawie koloru spływającej wody należy domniemać, że przelewające się przez drogę wody do rowu nie pochodziły wyłącznie z drogi, a również z terenów użytkowanych rolniczo. Z uwagi na prostopadły do nachylenia zbocza przebieg rowu, biegnącego wzdłuż drogi powiatowej na działce [...], rów ten w naturalny sposób jest odbiornikiem wszystkich napływających wód z terenów położonych wyżej. Na podstawie analizy zdjęć stwierdza się, że zalanie posesji na działce [...] nastąpiło na skutek małej drożności rowu biegnącego wzdłuż drogi powiatowej na działce [...], który to odprowadza wody do punktu E, istniejącego systemu odwadniana. Organ I instancji doszedł do wniosku, że remont dróg powiatowych nie spowodował zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wójt Gminy B. stwierdził, że opinia dr. inż. M. K. jest szczegółowa i w wyczerpujący sposób dokonuje oceny stanu faktycznego, wnioski z niej wypływające są logiczne i przekonywujące. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono by działanie Gminy B. i Skarbu Państwa - Starosty W. doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, powodujące szkody na nieruchomościach B. i K. S. oraz A. i K. K., a tym bardziej nie stwierdzono żadnego związku przyczynowo - skutkowego. Odwołanie od w/w decyzji złożyli wspólnym pismem K. K. i A. K. oraz K. S. i B. S. wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wobec aktualnej treści przepisu przejściowego art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 1566 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (j. przed 1 stycznia 2018r), niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Ponieważ przedmiotowa sprawa została wszczęta 14 listopada 2016r. tj. przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne sprawa rozstrzygana jest w oparciu o przepisy dotychczasowe. Przytoczono treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1121 ze zm.). Kwestia zagospodarowania wody opadowej z dróg publicznych, gdyż ta właśnie kwestia wskazywana jest przez Wnioskodawców jak źródło uciążliwości, może być w przedmiotowym postępowaniu oceniana wyłącznie z punktu widzenia wpływu na zastane stosunki wodne na gruncie. Kolegium zauważyło, że chociaż pozytywnie należy ocenić podejmowane przez organ I instancji działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy (powołanie biegłego), kwestia ta nie pozwala na jednoznaczne ustalenia w sprawie i powoduje, że zarzut odwołania - błędu w ustaleniach faktycznych należy uznać za uzasadniony. Sporządzona w sprawie ekspertyza ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Należy bowiem zauważyć, że to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków o których mowa w art. 29 prawa wodnego czy też nie. Organ I instancji w istocie przywołał ustalenia biegłego, jednakże nie dokonał oceny całości materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. Organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. W okolicznościach sprawy Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie bowiem decyduje o merytorycznym sposobie rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności należy wskazać, iż w istocie dowody wcale nie wskazują, że do naruszenia stosunków wodnych nie doszło, a twierdzenia biegłego dr inż. M. K. w zasadzie nie podważają opinii technicznej i oceny gospodarki wodno -ściekowej dokonanej przez mgr. inż. S. S. i obliczeń dokonanych przez mgr. inż. A. K.. Z opinii S. S. wynika natomiast, iż konieczna jest kompleksowa regulacja gospodarki wodo-ściekowej, która w części jest nieprawidłowa i w konkluzji wskazano, iż właściciele działek nr [...] i [...] zasadnie domagają się naprawy istniejącej sytuacji. W zasadzie z wszystkich opinii, w tym mgr. inż A. K., ale również dr inż. M. K. ( str. 17 opinii pkt 3) wynika w szczególności, iż niewydolna jest kanalizacja deszczowa, która nie jest w stanie odprowadzić wód z kolejnych obszarów bez zwiększenia przepustowości odbiornika. Ponadto na odcinku E-C (wg mapy z k. 13 6) rurociąg betonowy wzdłuż drogi powiatowej i gminnej jest w stanie b. złym z rozszczepieniami wymagającymi pilnej wymiany i nie nadaje się do dalszej eksploatacji (tak ustalenia opinii technicznej k 135). Zwrócić wypada natomiast uwagę, iż biegły mgr. Inż A. K. formułuje wnioski ( str. 17-19), które są znacznie bardziej rozbudowane, niż sama opinia. W istocie biegły nie wskazuje na dokonane przez siebie samodzielne ustalenia lecz odnosi się do opracowania mgr. inż. S. S.. Tak więc zdaniem Kolegium biegły ten dokonuje raczej swoistej analizy prawnej, a nie stanu faktycznego. Przykładowo konkluzja biegłego dr inż. M. K., iż zwiększenie wielkości powierzchni odwadnianych przy braku zwiększania (ograniczonej ) przepustowości odcinka zarurowanego nie ma wpływu na obszary położone poniżej zarurowania, wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w opinii tej kwestii, wydaje się wątpliwe, zwłaszcza w świetle opinii technicznej S. , który wskazuje na wybicia i rozlewanie się wód. Ponadto pewne ustalenia w opinii hydrologicznej (k 149) wydają się pozostawać w pewnym oderwaniu od istoty sprawy, biegły wskazuje np. że zgodnie z ze sztuką budowlaną w przypadku przecięcia przez nowo realizowany budynek ciągu drenarskiego należy spiąć dren znajdujący się powyżej budowanego budynku z drenem poniżej poprzez wykonanie obejścia wokół budynku. Nie wiadomo zatem czy ustalenia te stanowią zalecenie podjęcia konkretnych czynności, czy też w inny sposób wpływają na istotę sprawy. Dodatkowo biegły dr inż. M. K. wskazuje, że w świetle posiadanych informacji nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich w związku z zarurowaniem na działkach Wnioskodawców - ponieważ takie roszczenie się przedawniło. Z taką wykładnią w świetle obowiązującego w stanie sprawy stanu prawnego nie można się zgodzić. Z wykładni art. 29 ustawy - Prawo wodne można wywieść wniosek, że brak reakcji ze strony poszkodowanego na naruszenie stosunków wodnych przez okres dłuższego czasu nie prowadzi do usankcjonowania takiego stanu rzeczy na danym terenie. Art. 29 ustawy - Prawo wodne nie wprowadza żadnych kryteriów czasowych na dochodzenie praw z niego wynikających. Takie stanowisko pozbawiałoby możliwości ochrony praw podmiotowych osób, które nie zauważyły szkód lub nabyły nieruchomość dotkniętą negatywnym oddziaływaniem. Natomiast inną kwestią jest jakie rozwiązanie należałoby zastosować, nie zawsze możliwe jest bowiem przywrócenie stanu poprzedniego, zwłaszcza w sytuacjach zastanych od wielu lat i tak jak ma to miejsce w rozważanej sytuacji, braku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego trzeba też mieć na uwadze celowość danego rozwiązania i najprostsze i skuteczne metody zapobieżenia zjawiskom negatywnie wpływającym na dana nieruchomość. Z sytuacji przedstawionych przez biegłych wynika raczej, iż z biegiem lat dotychczas istniejące rozwiązania stały się niewydolne na skutek przyjmowania wód z nowych inwestycji i na skutek ich zużycia i złego stanu technicznego. W opinii technicznej (k. 21) zaproponowano przy tym pewne czynności które należałoby podjąć. Zdaniem Kolegium organ nie ocenił zatem kompleksowo zebranego materiału dowodowego, nie doprecyzował opinii czy też nie rozwiał powstałych wątpliwości i sprzeczności tego materiału. Powoduje to konieczność ponownej analizy sprawy i rozważenia możliwości zwrócenia się do S. S. jako osoby, która w istocie globalnie badała sytuację wodno-ściekową w terenie ( na inne potrzeby), do ustalenia jej z punktu widzenia art. 29 ustawy i przedmiotowego postępowania, względnie szczegółowego odniesienia się do wątpliwych kwestii i doprecyzowania ustaleń lub ich zmiany przez biegłego dokonującego analizy hydrologicznej ze szczegółowym ustaleniem jakie czynności należałoby podjąć w celu poprawy sytuacji wodnej w terenie aby przywrócić zmienione stosunki wodne. Poza powyższym organ I instancji wymienia numery nieruchomości z podaniem ich właścicieli, jednakże ustalenia te na podstawie przesłanego materiału dowodowego, nie poddają się weryfikacji, brak jest np. informacji z systemu ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności które należało uwzględnić przy rozpatrywaniu sprawy i które spowodowały naruszenie zwłaszcza art. 7, 77, 80, 107 kpa, oraz treść art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak na wstępie. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina B., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że Decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że z zaskarżoną Decyzją nie sposób się zgodzić ponieważ narusza ona art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach sprawy przesłanki z tego przepisu z całą pewnością się nie ziściły. Jak wynika z zasady prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania wykonał szereg czynności mających na celu ustalenie czy na przedmiotowych nieruchomościach doszło do naruszenia stosunków wodnych. W toku postępowania uzyskano między inni opinię biegłego ds. hydrologii i gospodarki wodnej dr. inż. M. K.. Niezależnie od powyższego, w toku postępowania Organ I instancji wziął pod uwagę opracowanie pt. "Opinia techniczna i ocena gospodarki wodnościekowej w obrębie dz. [...] w m. [...], wraz z aneksem" autorstwa mgr inż. S. S. z lipca 2016 r. oraz szczegółowe informacje na temat ilości dopływających wód zamieszczone w opracowaniu "Obliczenia hydrologiczne dla dwóch zlewni w m. [...] gm. B., pow. W.," autorstwa mgr inż. A. K.. Wskazane wyżej opracowania w swych ustaleniach są zbieżne ze wskazaną wyżej opinią biegłego ds. hydrologii i gospodarki wodnej dr. inż. M. K. i prowadzą do wniosku, że na przedmiotowych działkach nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Ponadto analiza zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności wskazanych wyżej dokumentów prowadzi do wniosków, że wybicia i rozlewania się wód w rejonie rurociągu, są wynikiem złego stanu technicznego rurociągu, który jest pogarszany na skutek braku konserwacji rurociągu. W celu poprawy sytuacji wodnej w terenie, należy istniejący rurociąg, będący w złym stanie technicznym naprawić. Na etapie naprawy rurociągu należy dostosować jego parametry w tym średnicę do obowiązujących przepisów i zwiększonej ilości dopływającej wody, na skutek powstałych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zlewni oraz obserwowanych zmian klimatycznych. Należy również odpowiednio zabezpieczyć rów położony poniżej wylotu z rurociągu. W tym stanie faktycznym i prawnym należy stwierdzić, że Wójt Gminy B. dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustalając tym samym stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a co za tym idzie podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto należy wskazać, że Organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oceniając nie tylko poszczególne dowody, w tym opinię biegłego, ale również oceniając wszystkie dowody we wzajemnej łączności, zwłaszcza dokonując oceny dowodów w odniesieniu do sporządzonej przez biegłego opinii. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej analizy przedmiotowej sprawy, ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały w pełni wyjaśnione przez Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a co za tym idzie brak jest przesłanek wynikających z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uchylenia Decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] Odpowiedź na sprzeciwy nie została sporządzona. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Jedyną zatem podstawą oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Tymczasem w sprawie niniejszej Kolegium wskazuje właśnie jako powód wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa fakt, że organ I Instancji "nie ocenił kompleksowo zebranego materiału dowodowego, nie doprecyzował opinii czy też nie rozwiał powstałych wątpliwości i sprzeczności tego materiału. Powoduje to konieczność ponownej analizy sprawy i rozważenia możliwości zwrócenia się do S. S. jako osoby, która w istocie globalnie badała sytuację wodno-ściekową w terenie (...) ze szczegółowym ustaleniem jakie czynności należałoby podjąć w celu poprawy sytuacji wodnej w terenie aby przywrócić zmienione stosunki wodne." Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponowna ocena zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie jest obowiązkiem organu II Instancji. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tym samym oznacza to, że ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonać winien organ II Instancji – zgodnie z uzasadnieniem decyzji własnej – a jeśli uzna to za konieczne, uzupełni go we własnym zakresie lub zleci przeprowadzenie dowodu uzupełniającego organowi I instancji. Nie ma też żadnych przeszkód aby Kolegium uzupełniło materiał dowodowy o wypisy z rejestru gruntów, jeżeli jest to konieczne dla potwierdzenia stanu własności nieruchomości. Na koniec wskazać należy, że Wójt Gminy B. jest zarówno organem właściwym do rozpoznania sprawy w I Instancji (nosicielem imperium-władztwa administracyjnego) jak i stroną postępowania administracyjnego jako reprezentant osoby prawnej (gminy), w której działaniach wnioskodawcy upatrują szkód na swoim gruncie (podmiotem dominium). Niemniej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 968/15: " NSA rozpoznający sprawę dostrzega wątpliwości związane z bezstronnością organu odwoławczego, powstające na skutek skorzystania przez regionalny zarząd gospodarki wodnej z uprawnień strony postępowania i wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wynikające z tego, że w postępowaniu odwoławczym dojdzie jednak do skoncentrowania w jednym podmiocie, mianowicie dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej, kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego. Wątpliwości te jednak nie mogą przesądzać o wyłączeniu regionalnego zarządu gospodarki wodnej z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony przede wszystkim z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez strony postępowania, uznające, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie przestrzegania reguł bezstronności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej." Wyrok ten dotyczył nieco odmiennego stanu faktycznego (wówczas odwołanie od decyzji organu I Instancji wnosił Dyrektor RZGW będący zarówno stroną postępowania jak i organem II Instancji) i prawnego (wyznaczenia linii brzegu potoku), niemniej jednak w gruncie rzeczy problem jest podobny i związany z kontrowersjami w zakresie poglądów dotyczących określania pozycji procesowej podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy dotyczy zarówno prawnopublicznej jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest to wartość chroniona Konstytucją. Skoro zaś tak, to brak wystarczających regulacji Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które pozwoliłyby Gminie na ochronę swojego interesu prywatnego (co Gmina B. próbowała w niniejszym postępowaniu uczynić składając wniosek do SKO o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy), nie może prowadzić do braku możliwości kwestionowania wadliwej decyzji administracyjnej. Zaskarżona sprzeciwem decyzja dotyczy bowiem gminy zarówno jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie) jak i wójta reprezentującego gminę - jako organu, który rozpatrzeć miałby sprawę ponownie. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu