II SA/Kr 1174/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2004r., [...] wydaną na podstawie art. 61 § 1, art. 104, art. 107 i art. 108 kpa oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 18 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109, art. 149, art. 150, art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), K. Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., przyznał Panu R. J. zasiłek stały, od dnia [...] 2004 r., trwale, w kwocie 316,75 złotych miesięcznie, wskazując iż świadczenie przekazywane będzie na konto osobiste Klienta po 20 dniu każdego miesiąca, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ l instancji podał: Na podstawie art. 149 ustawy o pomocy społecznej z dniem [...] 2004 r. wygasa decyzja z dnia [...] 2000 r., [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego. Działając w oparciu o art. 61 § 1 kpa organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Na podstawie wywiadu środowiskowego, oraz zebranej dokumentacji dotyczącej sytuacji materialnej i rodzinnej ustalono, że orzeczeniem z dnia [...] 1999 r. o stopniu niepełnosprawności, R. J. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień ma charakter trwały a orzeczenie zostało wydane na stałe. Ponieważ R. J. nie nabył uprawnień z ubezpieczenia społecznego, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posiada uprawnienie do otrzymywania zasiłku stałego od dnia 1 maja 2004 r. Źródłem dochodu uprawnionego jest zasiek pielęgnacyjny w wysokości 144, 25 zł. Wysokość zasiłku stałego oblicza się w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt. 1 ustawy w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, czyli 461 zł, a dochodem tej osoby, czyli w przypadku R. J. 144, 25 zł, (kwota zasiłku pielęgnacyjnego) tj. 461 zł - 144, 25 zł = 316, 75 zł, nie więcej jednak niż 418 zł. Tak wyliczona różnica stanowi wysokość przyznanego zasiłku stałego. Rygor natychmiastowej wykonalności naddano decyzji w oparciu o art. 108 kpa, z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony. W uzasadnieniu decyzji organ zobowiązał R. J. do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w Referacie Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta, oraz do dostarczenia decyzji w sprawie przyznania tego zasiłku najpóźniej do dnia [...] 2004 r. Od powyższej decyzji odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. R. J. Zarzucił, że pomniejszając kwotę zasiłku stałego o zasiłek pielęgnacyjny, organ ustalił wysokość zasiłku stałego w sposób nieprawidłowy. Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest na innej podstawie i służy innemu celowi niż zasiłek stały wyrównawczy. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2005 r., Kol.[...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jak wynika z treści wywiadu środowiskowego odwołujący jest osobą samotnie gospodarującą, pomimo, że mieszka z matką. W takim przypadku zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy czym kwota przyznanej pomocy nie może być mniejsza niż 30 zł, ani wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł miesięcznie, zaś dochód odwołującego stanowi otrzymywany dodatek pielęgnacyjny w kwocie 144, 25 zł. Jak wynika z wyliczenia tożsamego z wyliczeniem dokonanym przez organ pierwszej instancji, wysokość zasiłku przyznanego odwołującemu, na stale, począwszy od [...] 2004 r. wynosi 316, 75 zł. Kolegium wskazało materialnoprawne podstawy powyższych ustaleń. Wyjaśniło nadto, że przepisy obowiązującej ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości wyłączenia pobieranego przez odwołującego zasiłku pielęgnacyjnego przy ustalaniu jego dochodu. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (....) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, poza wyjątkami wskazanymi w ustawie, wśród których nie znajduje się zasiłek pielęgnacyjny. Wniosek odwołującego o ustalenie zasiłku wyrównawczego w wysokości nie pomniejszonej o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego jest niezasadny. Jednocześnie Kolegium wskazało, że decyzja powyższa nie zamyka odwołującemu drogi do ubiegania się o udzielenie pomocy w postaci przyznania świadczeń w innych formach, np. zasiłku celowego, do czego jest właściwy organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł R. J., zarzucając: -naruszenie art. 3 ust. 1 , art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, -wydanie zaskarżonej decyzji z pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej, z dyskryminowaniem skarżącego jako osoby niepełnosprawnej przez Rząd RP i władze samorządowe, uniemożliwieniem skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, niezapewnieniem skarżącemu przez Rząd RP i władze samorządowe zabezpieczenia społecznego uwzględniającego konieczność ponoszenia kosztów wynikających z niepełnosprawności, a przez to naruszenie postanowień art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, oraz § 1 pkt. 7, § 2 oraz § 3 Karty Osób Niepełnosprawnych - Uchwały Sejmu RP z 1. 08. 1997 r.. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem SKO w K., które pomimo jego zarzutu przedstawionego w tej kwestii w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, iż zasiłek pielęgnacyjny nie jest dochodem, pomniejszyło kwotę zasiłku stałego o zasiłek pielęgnacyjny. Skarżący wskazał, że jeżeli organ pierwszej instancji będzie nadal interpretował w powyższy sposób ustawę o pomocy społecznej, to nie wystąpi on ponownie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zarzucił nadto, że od [...] 2004 r. nie otrzymuje zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ nie złożył stosownego wniosku do Referatu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta. Do skargi załączone zostały kserokopie szesnastu decyzji Kierownika Filii nr [...] MOPS w K. - wszystkie o przyznaniu skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, w okresie od grudnia 2001 r. do czerwca 2004 r. oraz kopia artykułu prasowego na temat domów pomocy społecznej, z zaznaczeniem kwoty miesięcznych kosztów utrzymania pensjonariusza. Skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi obszerne fragmenty uzasadnień powołanych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazało, że w przedmiotowej sprawie organy nie mogą działać w ramach uznania, co oznacza, że są związane właściwymi przepisami. Odnośnie naruszenia przepisów Konstytucji RP Kolegium podniosło, że naruszać je może ustawa. Powołane w skardze przepisy mają charakter postulatywny i nie nadają się do bezpośredniego zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając sprawę sąd bada, czy organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr. 64, póz. 593) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustalając, czy istnieją podstawy do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, jaką niewątpliwie jest skarżący, co wynika z akt sprawy administracyjnej i jest niesporne, organy powinny były ustalić istnienie dwóch przesłanek : - po pierwsze, czy skarżący jest niezdolny do pracy z powodu wieku, lub jest całkowicie niezdolny do pracy, - po drugie, czy dochód skarżącego jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i jaka jest wysokość tego dochodu. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że ustalenia powyższe zostały przez organy prowadzące postępowanie dokonane i że są one w świetle obowiązujących przepisów ustawy prawidłowe. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] 1999 r. Nr [...] ustalono skarżącemu znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym (k. 473 akt adm.). Okoliczność ta jest niesporna. Skarżący do dnia [...] 2004 r. pobierał zasiłek stały, a postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wszczęte zostało z urzędu w związku z utratą z tym dniem mocy obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, oraz treścią art. 149 "nowej" ustawy, obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, całkowita niezdolność do pracy oznacza (m. in.) legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Zatem skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt. 1 ust. 1 spełnia pierwszą z przesłanek wymaganych do uzyskania prawa do zasiłki stałego. Prawidłowe są także ustalenia organów dotyczące faktu uzyskiwania dochodu przez skarżącego, oraz wysokości tego dochodu, a w konsekwencji wysokości zasiłku stałego przysługującego skarżącemu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy, kryterium dochodowe wynosi dla skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej 461 zł. Skarżący - zgodnie z oświadczeniem złożonym w dniu 27 kwietnia 2004 r. utrzymuje się z zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego (k. 467 akt adm.). Kwota zasiłku pielęgnacyjnego jest w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, dochodem, ponieważ zgodnie z tym przepisem za dochód uznaje się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Zatem, zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, za przychód uznać należy także zasiłek pielęgnacyjny. Nie został przez ustawodawcę wyłączony z zakresu składników decydujących o ustaleniu wysokości dochodu. Sumę dochodu pomniejsza się jedynie o składniki wymienione w punktach 1, 2 i 3 art. 8 ust. 3 ustawy, oraz o świadczenia wymienione w ust. 4 tego przepisu. Ustawodawca nie przewidział od tak ustalonego sposobu obliczania dochodu żadnych wyjątków. Dochód skarżącego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a więc kwota przysługującego zasiłku stałego stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącego, czyli kwotą zasiłku pielęgnacyjnego. Wysokość przysługującego skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku stałego ustalona została w oparciu o prawidłową podstawę prawną i zgodnie z zasadami zawartymi w powołanych przez organy przepisach. Zważyć należy, iż świadczenie z pomocy społecznej, jakim jest zasiłek stały nie ma charakteru uznaniowego. O jego przyznaniu i wysokości decydują przesłanki wymienione w art. 37 ustawy. Treść tego przepisu nie daje organom pomocy społecznej żadnej możliwości odmiennej interpretacji, niż wynika to z jego dosłownego brzmienia. Nie daje także takiej możliwości treść art. 8 ustawy, który reguluje w sposób ścisły zasady ustalania wysokości dochodu osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji i zgodnie z obowiązującymi, powołanymi wyżej przepisami słusznie uznało bezzasadność stanowiska skarżącego przedstawionego w odwołaniu. Nie mają w tej sytuacji żadnego znaczenia zarzuty podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi, dotyczące bezpodstawnego zdaniem skarżącego uznania zasiłku pielęgnacyjnego za dochód. Nadto wymaga podkreślenia, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, na dzień jej wydania. Wobec tego nie mają znaczenia dla tej oceny oświadczenia skarżącego zawarte w skardze, iż w razie dalszego uwzględniania kwoty zasiłku pielęgnacyjnego jako jego dochodu przez organ pierwszej instancji, nie wystąpi on z wnioskiem o przyznanie tego zasiłku, dotyczą one bowiem okoliczności przyszłych, mogących nastąpić już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jakiekolwiek nowe, przyszłe okoliczności mogące mieć wpływ na ustalenie w przyszłości, po wydaniu zaskarżonej decyzji, wysokości przysługującego skarżącemu zasiłku stałego nie mogły być brane pod uwagę przez organy orzekające z przyczyn oczywistych, ponieważ nie istniały w dacie orzekania przez organy. Nie mogą mieć również znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd z tej przyczyny (podanej już wyżej), iż kontrola sądu administracyjnego obejmuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Odnośnie podniesionych przez w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad wynikających z art. 2 , art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP stwierdzić należy: Stanowisko prezentowane w skardze dotyczy zagadnienia możliwości bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, oraz możliwości budowania w oparciu o te przepisy podstawy prawnej dochodzenia roszczenia i rozstrzygnięcia sporu przed powołanym do tego organem. Problematyka ta była wielokrotnie rozważana w literaturze, oraz była przedmiotem orzeczeń zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku dnia 14 marca 2002 r. IIIRN 141/01 (OSNP 2002/24/548), "przepisy art. 2 i 32 Konstytucji nie stanowią podstawy roszczenia, które mogłoby być dochodzone przed powołanym do tego organem. Przepisy te zawierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie. Są raczej źródłem gwarancji, aniżeli praw , a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia), oraz zapewniając ich egzekucję". Zdaniem sądu orzekającego powyższe stwierdzenia należy odnieść także do treści art. 2 Konstytucji statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, oraz do art. 69 Konstytucji, których pogwałcenie zaskarżoną decyzją zarzuca skarżący. Konkretyzację wzorca zawartego w przepisie art. 69 Konstytucji zapowiada także ten przepis identycznie jak art. 67. Treść przepisów art. 67 i art. 69 Konstytucji jest w rozpoznawanym przypadku przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji, przepisy te bowiem odsyłają do ustaw zwykłych. Przeszkodą tą jest również treść art. 8 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym bezpośrednie jej stosowanie dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. Skoro zatem podstawą orzekania przez organy w niniejszej sprawie był przepis art. 37 i inne, ustawy o pomocy społecznej, to badanie legalności zaskarżonej decyzji musi polegać na badaniu, czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów tejże ustawy. Skarżący natomiast zarzuca naruszenie przez organy administracji konkretnych przepisów Konstytucji. Te zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione, z przyczyn wskazanych wyżej , tj. przede wszystkim dlatego, że powołane przepisy Konstytucji nie stanowią podstawy żadnego konkretnego roszczenia. Skoro więc nie zachodziła żadna z okoliczności powodujących uwzględnienie skargi określona w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , to w oparciu o art. 151 ustawy należało orzec jak w pkt. l sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy.