II SA/Kr 1174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Krowodrza w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXIV/207/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gołcza w roku 2017 skargę oddala. Prokurator Rejonowy Kraków-Krowodrza wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Gołcza Nr XXXIV/207/2017 z 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gołcza w 2017 roku, w zakresie obejmującym treść § 3 oraz § 5 załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to: - naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856) poprzez zawarcie w § 3 Programu postanowień dotyczących prowadzenia przez gminę działań edukacyjnych w zakresie opieki nad zwierzętami, wykraczających poza upoważnienie ustawowe, - naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez nie wskazanie w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje celów ochrony zwierząt. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy na wstępie zaznaczył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponadto wskazał, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może również wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Prokurator podkreślił, że ustawa o ochronie zwierząt przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi, zdaniem prokuratora, do wniosku, że w § 2 ust. 5 zawiera ona zapis dotyczący działań edukacyjnych mieszkańców w zakresie poziomu wiedzy w zakresie obowiązków jakie ciążą na osobach utrzymujących lub hodujących zwierzęta. Tak podjęta uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stan powyższy prowadzi też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczny z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g.. zgodnie z którą na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ponadto uchwała nie zawiera zapisu obligatoryjnego na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a mianowicie zapisu o sposobie wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu ochrony zwierząt. Uchwała zawiera wprawdzie zapis, iż środki finansowe przeznaczone na realizację Programu będą wydawane w sposób celowy i oszczędny na podstawie umów, jednakże zapis ten nie jest zapisem konkretyzującym sposób wydatkowania środków. W odpowiedzi na skargę, Gmina Gołcza wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że zarzut dotyczący zamieszczenia w uchwale postanowień dotyczących prowadzenia przez gminę działań edukacyjnych jest bezpodstawny, w świetle obowiązującego w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały brzmienia przepisu art. 11a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w brzmieniu nadanym mu ustawą z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2016.2102). Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym, art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obejmuje otwarty katalog zadań, które mogą zostać uregulowane w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, na co wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". Niezasadny jest także, w ocenie organu, zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy Gołcza w zaskarżonej uchwale wskazała konkretną wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z § 5 ust. 1 Programu, na realizację zadań wynikających z Programu w budżecie Gminy Gołcza na rok 2017 zabezpieczono kwotę 14.000,00 zł. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 Programu, wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu będzie się odbywało w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją Programu. Językowe znaczenie wyrazu "sposób" wskazuje, że "sposób" to "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" (Słownik języka polskiego, dostęp: sjp.pwn.pl). Sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu oznacza więc tryb postępowania przy wydawaniu pieniędzy, metodę lub formę ich wydatkowania. Niemożliwym jest na etapie sporządzania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dokładne wskazanie jakie środki zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych zadań w ramach programu. Ilość wydatkowanych środków na poszczególny cel będzie bowiem zależna od ilości zdarzeń wymagających uruchomienia tych środków, np. przypadków wyłapania zwierzęcia bezdomnego na terenie Gminy przez firmę zewnętrzną lub przypadków odbioru zwłok zwierzęcych z terenu Gminy. Gmina Gołcza przy realizacji zadań objętych Programem współpracuje z JUKO Sp. z o.o. w Zawierciu oraz SARIA Polska Sp. z o.o. w Warszawie Oddział w Wielkanocy. Przykładowo zaś umowa zawarta z JUKO Sp. z o.o. przewiduje wynagrodzenie za każde wyłapane i umieszczone w schronisku bezdomne zwierzę. Gmina Gołcza nie ma bowiem żadnej możliwości określenia z góry jaka ilość zwierząt bezdomnych zostanie wyłapana w danym roku obowiązywania programu. Zaplanowanie środków na poszczególne cele, mogłoby natomiast skutkować nawet niemożliwością wykonania świadczeń objętych Programem z powodu wyczerpania środków na dany cel, co prowadziłoby do złamania przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Zawarcie przez Gminę Gołcza umów z podmiotami wewnętrznymi celem realizacji zadań objętych Programem pozwala na weryfikację sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Kwestie rozliczeń z tytułu tych umów mają charakter cywilnoprawny i także z tego względu nie winny być przedmiotem regulacji przedmiotowego Programu. Jednocześnie wysokość środków, które mogą zostać wydane przy realizacji Programu, ogranicza określona w § 5 ust.1 Programu kwota 14.000,00 zł zabezpieczona w budżecie Gminy Gołcza na 2017 r. Wydatkowanie tych środków znajdzie odzwierciedlenie w sprawozdaniu finansowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. W oparciu o at. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W niniejszej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Nr XXXIV/207/2017 Rady Gminy Gołcza z 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gołcza w 2017 roku, w zakresie obejmującym: § 3 oraz § 5 załącznika do uchwały. Powyższa uchwała została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej w skrócie u.s.g.), art. 11 ust, 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, dalej u.o.z.). i w zw. z art. 56 ust. 1,2,3,4 ustawy z 11 marca 2004 o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakażnych zwierząt (Dz.U. 2014.1539). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą w szczególności : zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8). Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11a u.o.z., w powiązaniu z art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 jako elementy obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. W orzecznictwie zasadniczo wskazuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem niewskazanie schroniska, lub też danych podmiotu np. gospodarstwa rolnego (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy przed wszystkim zauważyć, że wbrew twierdzeniu Prokuratora, natomiast zgodnie ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę w niniejszym przypadku przy uchwaleniu przez Radę Gminy Gołacza uchwały Nr XXXIV/207/2017 z 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gołcza w 2017 roku, w zakresie obejmującym: § 3 oraz § 5 nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, a sama uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniający stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części. Dokonując zatem oceny rozpoznawanej j uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutu Prokuratora Rejonowego Kraków – Krowodrza co do naruszenia zaskarżonym aktem przepisu art. 11 ust. 2 u.z.o. (powinno być 11 a ust. 2 ) poprzez zawarcie w § 3 załącznika do ww. uchwały , w którym wprowadzono w ramach programu m. in. działania edukacyjne celem podniesienia poziomu wiedzy mieszkańców Gminy o obowiązkach jakie ciążą na osobach utrzymujących lub hodujących zwierzęta domowe, w tym w szczególności psy i koty, jak również co do naruszenia przepisu art. 11 a ust. 5. u. o. z., który normuje zapis o sposobie wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu ochrony zwierząt przez brak wymaganej konkretyzacji sposobu wydatkowania tych środków. Jak wyżej wskazano podstawą materialnoprawną podjęcia przedmiotowej uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia t.j. w dniu 30 marca 2017 r. Zauważyć należy, że ustawą z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102) wprowadzono zmianę w przepisie art. 11a ust. 2 polegającą na dodaniu w części wprowadzającej funktora "w szczególności". W wyniku dokonanej zmiany - obowiązującej od dnia 6 stycznia 2017 r. - e przepis ten uzyskał następujące brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje obligatoryjny, ale zarazem otwarty katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Znowelizowane brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. uprawniało zatem Radę Gminy Gołacza aby w uchwale z dnia 30 marca 2017 r. umieścić dodatkowe zadania dla Gminy polegające na prowadzeniu także działań edukacyjnych w zakresie ustalonym w § 3 załącznika do ww. uchwały. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 11 a ust. 2 u.o.z. jest niezasadny i jako taki nie może prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo i że w tej części należy stwierdzić jej nieważność. Sąd nie znalazł także innych powodów, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w tym również w zakresie naruszenia wymogu z art. 11 a ust. 5 u.o.z , zgodnie z którym Program, o którym mowa w art. 1 zawiera wskazanie wysokości kosztów finansowych przeznaczonych na jego realizacje oraz sposób jego wydatkowania. W § 5 pkt. 1 załącznika do ww. uchwały Rada Gminy Gołacza wskazała, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpiecza w budżecie Gminy kwotę 140 000,00 zł i określiła w punkcie 2 w jaki sposób będą środki te będą wydatkowane, wskazując, że " wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu będzie się odbywało w sposób oszczędny i celowy, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu celów, na podstawie umów, których przedmiotem są usługi związane z realizacją programu". W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w Programie – jako obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania ogólnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, natomiast ustawodawca pozostawia organowi sposób określenia jak te środki będą wykorzystywane, nie określa jednak wymagań dotyczących stopnia i sposobu konkretyzacji przy określaniu jak te środki będą wydatkowane. W ocenie Sądu należy zaaprobować jako dopuszczalne takie określenie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje Programu jak zostało sformułowane w przedmiotowej uchwale tj. przez nawiązanie do obowiązku podejmowania opłacanych z tej puli działań w sposób celowy, oszczędny i optymalny, a zarazem w oparciu o zawarte umowy. Sąd w całości podziela pogląd organu, iż na etapie sporządzania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt dokładne wskazanie jakie środki zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych zadań jest trudne i nie zawsze racjonalne do skonkretyzowania w formie sztywno wskazanych kwot środków finansowych, trudno bowiem dokładnie przewidzieć, gdzie środki te będą potrzebne.. Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.