II SA/Kr 1174/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel, , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lipca 2024 r., znak: SKO.ZP/415/246/2024 w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postepowania. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 120/6730.2/2024 z dnia 8 marca 2024 r., znak: AU-02-4.6730.2.566.2022.UDU, ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku zamieszkania zbiorowego (dom akademicki) na działce nr [...] obr. [...] P. przy al. [...] w K.". S. M. podniosła w odwołaniu, że decyzję wydano przed upływem terminu na wypowiedzenie się co do materiału dowodowego. Towarzystwo [...] podniosło w odwołaniu, ze: 1) istniejący system kanalizacji jest niewydolny i nieprzystosowany do obsługi nowej zabudowy hotelowej (zwłaszcza podczas intensywnych deszczów), 2) budowa garaży podziemnych spowoduje zaburzenie stosunków wodnych na działkach sąsiednich i zagrożenie dla działek niżej położonych, a decyzja jest w tym zakresie ogólnikowa, 3) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określono ze zbyt dużą tolerancją (od 18 do 25 m), 4) warunek "Należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew i krzewów rosnących na terenie planowanej inwestycji" jest nieprecyzyjny (nie wskazano sposobu zabezpieczenia drzew i odległości prac budowlanych) i sprzeczny z art. 75 Prawa ochrony środowiska, a w celu ochrony drzew powinna być nakazana ochrona systemu korzeniowego (strefa ochrony drzewa – SOD). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lipca 2024 r., znak: SKO.ZP/415/246/2024, orzekło kasatoryjnie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jego wątpliwości wzbudziły ustalone parametry zabudowy. Przy linii zabudowy organ pierwszej instancji zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. wyjątkowy sposób wyznaczania linii zabudowy. Wskazano przy tym, iż należy wyznaczyć linię zabudowy w oparciu o budynek na działce nr [...] jako kontynuację linii istniejącej przez zlokalizowany tam budynek. Zdaniem organu odwoławczego budynek, na podstawie którego wyznaczono linię zabudowy, znajduje się przy końcu obszaru analizowanego od strony wschodniej, zaś w bliższej odległości znajdują się inne budynki, tj. na działce nr [...] oraz na działce [...] (stanowią one najbliższe sąsiedztwo), a także nieco dalej budynek na działce nr [...]. Jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji, budynki te nie tworzą jednolitej linii pierzei tej części ulicy [...], lecz ustalając linię zabudowy nawiązał do budynku, którego linia jest najdalej wysunięta ze wszystkich budynków na tej wysokości ulicy. Powyższe odbyło się bez należytego uzasadnienia, bo jedynie marginalnie wskazano, iż zasadnym jest wyznaczenie tego parametru w nawiązaniu do budynku na działce [...]. Stanowisko o konieczności prawidłowego uzasadnienia każdorazowego odstępstwa od standardowego sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów wynikających z rozporządzenia znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. II SA/Po 75/24 - jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi pod rygorem uznania wadliwości decyzji oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy). Wysokość elewacji frontowej została ustalona na poziomie 9 m z tolerancją 0,5 m przy zastosowaniu dachu płaskiego. W analizie stwierdzono, że budynek na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji od strony zachodniej ma wysokość "2,5, 5, 9,5" - jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kalenica/attyka. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia te są nieczytelne i wewnętrznie sprzeczne, a budynek na działce [...] jest budynkiem jednopiętrowym o niewielkiej wysokości zapewne nieprzekraczającej 9,5 m. Także budynek po wschodniej stronie terenu inwestycji, tj. na działce nr [...], nie został opisany w sposób prawidłowy, gdzie określono jego wysokość na 10,5 m (jako prawdopodobnie do szczytu kalenicy). Organ odwoławczy podkreślił, że z Google Maps wynika, iż budynek na działce [...] ma charakterystyczny element w postaci "wieżyczki" frontowej z okrągłym dachem o dużym kącie nachylenia, który stanowi wyraźnie najwyższy, lecz odosobniony względem całości fragment budynku, który to budynek także posiada dach połaciowy. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego określenie wysokości planowanej inwestycji do maksymalnej wysokość 9,5 m w oparciu o oba budynki oraz o średnie wartości z całego obszaru analizowanego nie jest dostatecznie uzasadnione, bowiem budynki sąsiednie nie zostały w sposób prawidłowy opisane, tym samym nie jest prawidłowo wykazane, iż zasadnym jest wyznaczenie tego parametru w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy zauważył, że zastosowano dach płaski, podczas gdy w okolicy dominują dachy połaciowe i takie też dachy mają budynki najbliżej zlokalizowane terenu inwestycji. Tym samym ustalenie wysokości do 9,5 m przy zastosowaniu dachu płaskiego w stanie zagospodarowania działek sąsiednich nie wydaje się dostatecznie uzasadnione i nie wynika bezpośrednio ze sporządzonej analizy. Organ pierwszej instancji winien więc uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i dokładnie opisać stan zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ odwoławczy wskazał też, że przy opisie parametrów nie wszystkie budynki z obszaru analizowanego występujące na załączniku graficznym do decyzji i załączniku graficznym analizy zostały opisane w części tekstowej analizy. Przykładowo nie są podane parametry budynków na działkach nr [...] oraz nr [...]. W części tekstowej analizy nie wskazano, dlaczego budynki na tych działkach zostały pominięte bądź wystąpiły inne okoliczności w sprawie (np. zmiana numeru działki). Powyższe powinno być skorygowane, bowiem może to w sposób istotny zmienić wartości poszczególnych parametrów zamierzenia budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe braki, organ odwoławczy odstąpił od omówienia pozostałych parametrów (szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy), jednakże w przypadku tego drugiego wątpliwości budzi ustalenie powierzchni biologicznie czynnej (wartość minimalna, 35%). W opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 12 grudnia 2022 r. wskazano, iż zasadnym jest utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50%. W aktach sprawy brak jest informacji, dlaczego odstąpiono od zalecenia. W analizie nie ma ustaleń co do powierzchni biologicznie czynnej na działkach sąsiednich i w obszarze analizowanym. Nadmienić należy, iż parametr ten nie jest określony przepisami rozporządzenia, lecz jego ustalanie powinno wynikać z ustaleń analizy bądź zaleceń jednostki odpowiadającej za kształtowanie środowiska na danym terenie. Ustalenia w tym zakresie winny być uzupełnione. Na koniec organ odwoławczy odniósł się do odwołań. Zarzutowi naruszenia art. 10 k.p.a. musi towarzyszyć wykazanie wpływu naruszenia na wynik postępowania. Inwestycja nie może pogarszać stosunków wodnych na działkach sąsiednich, co wyraźnie przewidziano w decyzji, a przy takiej ewentualności zastosowanie znajdą przepisy Prawa wodnego. Organ odwoławczy nie zakwestionował ani uzbrojenia terenu, a w jego ocenie ochrona drzewostanu i roślin została wyczerpująco określona. W sprzeciwie od powyższej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez zastosowanie mimo to, że: 1) organ pierwszej instancji poprawnie wyznaczył istniejącą linię zabudowy i ustalił linię zabudowy dla inwestycji oraz wysokość elewacji frontowej, a parametry te są czytelne i jednoznaczne; chybione są zarzuty co do wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej ze względu na brak podstawy prawnej do podważenia decyzji przez organ odwoławczy; nie istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji, skoro znajduje się ona w aktach; 2) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu to dokument sporządzony przez osobę z wiedzą specjalistyczną, której organ odwoławczy nie posiada, toteż argumenty co do odstępstw od reguł wyznaczonych przez przepisy prawa wymagają polemiki ze strony osoby posiadającej odpowiednią wiedzę i doświadczenie; odstępstwa od reguł ustalonych przez przepisy szczególne nie mają charakteru wyjątkowego, gdyż dopuszczalne są odstępstwa w przypadku uzyskania odpowiednich cech zabudowy wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł w szczególności, że nieprawdą jest, że odstępstwa od wartości średnich czy minimalnych mogą być stosowane "wyjątkowo". Z rozporządzenia wynika, że każdy parametr może być ustalony inaczej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że inwestycja wpisuje się w istniejące sąsiedztwo, nie wpływając na pogorszenie ładu przestrzennego. Pismem z dnia 30 września skarżący przedstawił dodatkową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy. Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Powodem zastosowania przez SKO w Krakowie art. 138 § 2 k.p.a., były wątpliwości Kolegium co do poszczególnych ustalonych dla inwestycji parametrów zabudowy: linii zabudowy, wysokości elewacji frontowej, kształtu dachu. O pozostałych parametrach Kolegium postanowiło się nie wypowiadać, wskazało jedynie że również budzi jego wątpliwości parametr powierzchni biologicznie czynnej oraz, że nie wszystkie działki z terenu analizowanego objętego częścią graficzną, zostały ujęte w części tekstowej analizy. Kolegium zakwestionowało ustalenie nowej linii zabudowy z tego powodu, że zdaniem organu odwoławczego analiza niedostatecznie wyjaśnia powody zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Tymczasem w analizie stwierdzono w tym zakresie co następuje: "Obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy. Istniejące budynki sytuowane są w układach swobodnych w różnych konfiguracjach wzdłuż ulicy [...] i alei [...]. Linia zabudowy po północnej stronie alei [...] kształtowana jest uskokowo przez istniejące budynki usytuowane w odległości od ok. 7 m (dz. nr [...]), ok. 9 m (dz. nr [...]) do ok. 14,5 m (dz. nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...] obr.[...] ww. ulicy. Ze względu na rodzaj inwestycji (uzupełnienie istniejącej zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki) wskazane i uzasadnione przestrzennie jest kontynuowanie istniejącej zabudowy, wykształconej przez budynki usługowe na działce sąsiedniej nr [...] i tym samym wyznaczenie linii nowej zabudowy w odległości 9 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] alei [...]." Zestawienie przywołanych ustaleń tekstowych z częścią graficzną (załącznik nr 4 do decyzji organu I Instancji) nie wskazuje, aby zastosowane odstępstwo od reguły z § 4 ust. 1 rozporządzenia zostało niewystarczająco uzasadnione. Jeśli jednak Kolegium powzięło w tym zakresie wątpliwości to w pierwszej kolejności miało obowiązek zwrócenia się do organu o uzupełnienie analizy w tym zakresie (o uzupełnienie uzasadnienia zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia). Podobnie w przypadku ustalenia poddanego w wątpliwość przez Kolegium parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W analizie wskazano, że: "Wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, uzależnione od funkcji i formy dachów obiektów: -budynki z dachami połaciowymi: wysokość do kalenicy: od ok. 5 m (dz. nr [...]) do ok. 12,5 m (dz. nr [...]), wysokości do okapów połaci dachowych wynikają z geometrii dachów i są zależne od kątów nachylenia połaci i wysokości kalenic, mieszczą się one w przedziale: od ok. 3,5 m do ok. 8 m; -budynki z dachami płaskimi (spadek do 15°): od ok. 2,5 m (dz. nr [...]) do ok. 13,5 m (dz. nr [...]). (...) Średnia wysokość wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 9 m. Obecnie istniejący budynek mieszkalny na przedmiotowej działce ma wysokość do kalenicy na poziomie ok. 9,5 m. Ze względu na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, dla planowanej inwestycji wskazane i uzasadnione przestrzennie jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w nawiązaniu do średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, tj. wysokość attyki na poziomie 9 m, z tolerancją do 0,5 m." W zestawieniu tabelarycznym znajdują się wszystkie budynki znajdujące się na działkach sąsiednich tj. [...] (wysokość 7m), [...] (wysokość 10,5 m) oraz trzy budynki na działce [...] (wysokość 2,5; 5; 9,5 m). Kolegium nie dostrzegło, że pomiędzy wartościami "2,5", "5" oraz "9,5" są średniki, a zatem zapis w tabeli jest wbrew twierdzeniom organu czytelny – odnosi się do trzech różnych budynków, o trzech różnych wysokościach, znajdujących się na działce [...]. Także w tym przypadku oraz w przypadku pozostałych wątpliwości związanych z treścią analizy, jeżeli powstały one po stronie organu odwoławczego, to w pierwszej kolejności obowiązany był je wyjaśnić z organem I Instancji. Zdaniem Sądu Kolegium co najmniej przedwcześnie uchyliło decyzję organu I Instancji. Kolegium nie rozpoznało bowiem sprawy merytorycznie, jak powinien to uczynić organ II Instancji, ale ograniczyło się do kontroli decyzji organu I instancji, naruszając w ten sposób art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że jeśli analiza architektoniczno – urbanistyczna, ma zdaniem organu określone braki np. w zakresie uzasadnienia określonych rozwiązań, to jeszcze nie musi to oznaczać, że decyzja została "wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Tego wpływu organ bowiem nie wykazał, wskazał natomiast na "wątpliwości". Tymczasem wątpliwości co do podstawowego dowodu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jakim jest analiza architektoniczno – urbanistyczna powinny w pierwszej kolejności zostać rozwiane poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. (art. 136 § 1 k.p.a.). Dopiero po uzupełnieniu dowodów, czyli po uzupełnieniu analizy w oczekiwanym przez organ zakresie, w zależności od uzyskanych wyników, organ II Instancji może podjąć stosowną do ustalonych okoliczności decyzję. Będzie to obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Wobec uwzględnienia sprzeciwu, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a.