II SA/Kr 1175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta N. decyzją z dnia z 14.05.2013 r. (znak: [...] ) orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S. i A. B. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w L. wraz z infrastruktura techniczną. Wymieniona działka powstała w wyniku scalenia nieruchomości dokonanego decyzją Wójta Gminy N. z dnia 14.09.2006 r. W skład działki nr [...] weszły działki oznaczone przed scaleniem numerami: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] . Odwołanie od tej decyzji wniosła A.B. . Wskazała, iż nie został w sprawie prawidłowo ustalony krąg stron postępowania, w tym zakresie podkreśliła, że nie zostali ustaleni następcy prawni jej męża – P.B. Na kopercie zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania zamieszczono adnotację "A.B. - władająca po P.B. ". Odwołująca się wskazała, że poza nią są jeszcze inni spadkobiercy P.B. (dzieci). Nadto A.B. podała, iż WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 24.08.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/Q9 uchylił decyzję scaleniową dla L. oraz wstrzymał jej wykonanie. Zdaniem odwołującej się, z powyższego faktu wynika, że organ I instancji nie miał prawa wydawać żadnych decyzji dotyczących pozwolenia na budowę, w oparciu o stan prawny sprzeczny ze wskazanym wyrokiem WSA w Krakowie. Podkreślono, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi do nieodwracalnych skutków, gdyż w przypadku przywrócenie stanu przedscaleniowego - nie będzie można odzyskać własnych gruntów, gdyż na nich będzie zrealizowany cudzy budynek. Wskazała nadto, że inwestor nie przedłożył niezbędnej dokumentacji technicznej, obszar inwestycji nie jest ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego dla budowy sieci wodociągowej. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 12.06.2013 r., w którym A.B. wskazała, że nie została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji organu I instancji. Podkreśliła nadto, że w przypadku śmierci uczestnika postępowania, organ winien ustalić następców prawnych na podstawie danych pozyskanych z właściwego urzędu, a nie na podstawie oświadczeń pochodzących od inwestora. Wojewoda decyzją z dnia 22.07.2013 r. (znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zgodnie z art. 127 K.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy strome postępowania. W tej sprawie, zdaniem Wojewody, odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony postępowania, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu ustalany jest przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Definicja pojęcia obszar oddziaływania znajduje się w art. 3 pkt. 20 wymienionej ustawy i należy przez nią rozumieć: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Organ odwoławczy wskazał, że wg orzecznictwa sądowoadministracyjnego: "Obszarem oddziaływania obiektu jest obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno-budo wlanej, należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego." Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, projekt scalenia gruntów wsi L. został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy N. z dnia 14.09.2006 r. (znak [...] ) utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21.05.2008 r. (znak: [...] . Powyższe decyzje dały podstawę do wprowadzenia zmian poscaleniowych w ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Wskazano, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie wnioskowanego pozwolenia na budowę respektował wprowadzone zmiany i stan prawny nieruchomości, wynikający z przeprowadzonego scalenia gruntów. Ustalony przez Starostę N. obszar oddziaływania planowanego obiektu, obejmuje działki ewid. nr [..] ,[...] oraz [...] (droga). Jak podkreślono, strony postępowania zostały ustalone zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów. Wskazano, że organ I instancji, z ostrożności procesowej dodatkowo informował (przesyłał pisma i rozstrzygnięcie) osoby nie będące stronami postępowania ale będące "zainteresowanymi". Status "zainteresowanych" wynikał z faktu, że osoby te były właścicielami nieruchomości, które po scaleniu tworzą działkę objętą wnioskiem inwestora. Wojewoda podkreślił, że odwołująca się A.B. -jest jedną z takich osób, dopuszczonych do postępowania ale jednocześnie nie będącą jego stroną. Jako bowiem współwłaścicielka i władająca po zmarłym mężu P.B. , była właścicielką nieruchomości składającej się z działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] , wchodzących między innymi, po scaleniu, w skład działki nr [...] . Odnosząc się do kwestii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 24.08.2011 r. (sygn. akt II SA/KR 842/09), którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 21.05.2008 r. (znak: [...] ) oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (decyzję Wójta Gminy N. z 14.09.2006 r. (znak: [...] ) - Wojewoda wskazał, że wyrok ten nie jest prawomocny, przez co decyzja wydawana jest w oparciu o nowy stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych. Zgodnie z tymi dokumentami właścicielem działki nr ewid. [...] jest inwestor – A.B. , zaś A.B. (odwołująca się) nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że odwołanie, które pochodzi od osoby, niebędącej stroną postępowania, nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego, co uzasadnia wydanie decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego (art. 105 par. l Kpa). Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Wojewody z dnia 22.07.2013 r. wniosła A.B, . Żądając uchylenia tej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania, wskazała, iż organ uznając, iż nie ma przymiotu strony w postępowaniu pominął okoliczność, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 24.08.2011 r. II SA/Kr 842/09 uchylił decyzję scaleniową dla L. Zdaniem skarżącej, fakt ten bezpośrednio rzutuje na jej przymiot strony postępowania. Skarżąca wskazała, że przed uchyleniem decyzji scaleniowej przez WSA w Krakowie była wraz z mężem współwłaścicielką działki, na której inwestor obecnie planuje rozpocząć inwestycję budowlaną. Wg nowej ewidencji, skarżąca jest współwłaścicielką działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja. Skarżąca podkreśliła, że organ nie zajął stanowiska wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W piśmie z dnia 15.11.2013 r. pełnomocnik z urzędu ustanowiony dla skarżącej wskazał, że w dniu 10.10.2013 r. NSA oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt II OSK 698/13) od wyroku WSA w Krakowie z dnia 24.08.2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 842/09). Zdaniem pełnomocnika, ten wyrok NSA ostatecznie potwierdza, że powstała w wyniku scalenia działka nr [...] - nie istnieje, zaś działki nr [...] ,[...] (które miały wejść w skład działki nr [...] ) -stanowią własność skarżącej. Wobec powyższego, inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócono uwagę, że pkt II powołanego wyroku WSA stanowi, iż "zaskarżona decyzja nie może być wykonywana". Nie było zatem prawidłowe wskazanie w odpowiedzi na skargę, że organ I instancji wydał decyzję uwzględniając stan prawny po scaleniu gruntów, co spowodowało, iż skarżąca nie została uznana za stronę. Z cytowanego rozstrzygnięcia WSA wynika, że decyzja o scaleniu m.in. działek [...] oraz [...] - w wyniku czego powstać miała działka nr [...] (teren inwestycji) nie podlega wykonaniu i nie wywołuje skutków prawnych. Zauważono także, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...] wszczęto w dniu 3.04.2013 r. Miało to więc miejsce w czasie, w którym wykonanie decyzji scaleniowej było wstrzymane. Rozstrzygnięcie w sprawie scalenia nie było wykonalne co do istnienia działki scaleniowej nr [...] — co oznacza, że organ niewłaściwie określił strony postępowania oraz wydał pozwolenie na budowę inwestorowi, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślono także, iż właściciel działki na której ma być zlokalizowana inwestycja jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie wynagrodzenia za udzielą pomoc prawną. Opisane pismo zawierało jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 27.11.2013 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 22.07.2013 r. orzekająca o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem wniesionym przez A.B. od decyzji Starosty N. z dnia z 14.05.2013 r. -wykazała, że decyzja ta nie jest prawidłowa. Narusza ona przepis prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 ust. l pkt l lit a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Nadto, sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. l pkt l lit. c p.p.s.a.). Motywem przyjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia było uznanie, iż skarżąca A.B. nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia S, i A.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L. Wojewoda uznał bowiem, że skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości, znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego przez inwestorów obiektu. Ustalając tę okoliczność, organ II instancji oparł się na wypisach z ewidencji gruntów oraz odpisach z ksiąg wieczystych. Uznać jednak należy, że przedstawione stanowisko organu odwoławczego nie jest prawidłowe. 'Całkowicie pomija ono bowiem, znaną orzekającym w sprawie organom okoliczność, iż teren inwestycji (działka nr [...] w L. , w wyniku przeprowadzonego w tej miejscowości scalenia gruntów, powstał m.in. z działek nr [...] oraz [...] Te zaś ostatnio wymienione działki, przed dokonanym scaleniem, stanowiły własność skarżącej A.B. . Zauważyć przy tym należy, że decyzje dotyczące scalenia gruntów w miejscowości L. tj. decyzja Wójta Gminy N. z dnia 14.09.2006 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21.05.2008 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24.08.2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 842/09). W pkt II wskazanego wyroku, sąd określił, iż decyzja organu II instancji - nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie to, mające podstawę prawną w art. 152 p.p.s.a. oznaczało, że wszelkie skutki prawne jakie wynikają z zaskarżonej decyzji, nie mogą być realizowane (wykonywane) do czasu, prawomocnego przesądzenia (w sądowym toku instancji) o bycie prawnym zaskarżonej decyzji. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy (k. 19, 20 a.a.) stosowna informacja o powołanym wyroku sądu z dnia 24.08.2011 r. i wskazanych wyżej jego skutkach prawnych, ujawniona została także we właściwym rejestrze ewidencji gruntów. Nie było zatem podstaw dla przyjętego przez Wojewodę stanowiska, iż wydając kontrolowaną obecnie decyzję oparł się na aktualnych wpisach w rejestrze ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, zaś nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzje w przedmiocie scalenia gruntów - nie mógł zostać przez organ odwoławczy uwzględniony. Podkreślenia wymaga bowiem, że na tym właśnie polegało cytowane powyżej rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w pkt II nieprawomocnego wyroku z dnia 24.08.2011 r., że uchylone przez sąd decyzje scaleniowe, nie mogły wywoływać żadnych skutków prawnych, co oznaczało, że nie mogły być one też podstawą dla innych rozstrzygnięć organów administracji. W wyniku wydania powołanego wyroku sądu, stan prawny tych nieruchomości w L. które objęte były wskazaną wyżej decyzją scaleniową oceniać należy tak, jakby scalenia nie było. Skoro zatem bezsporne w sprawie jest, że działka inwestorów nr [...] powstała m.in. z działek nr [...] i nr [...] , które przed scaleniem stanowiły własność skarżącej A.B. , to uznać należy, że inwestycja planowana przez S.B. i A.B. , będzie znajdować się w istocie na działkach stanowiących własność skarżącej A.B. . Nie ulega zatem wątpliwości, że działki nr [...] oraz nr [...] leżą w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). To zaś przesądza o tym, iż za stronę kontrolowanego postępowania uznać należało A.B. . Stanowisko więc organu odwoławczego, iż odwołująca się A.B. nie ma statusu strony postępowania uznać należało za nietrafne i naruszające wskazany wyżej przepis. Miało ono przy tym wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa ocena legitymacji skarżącej do występowania w sprawie jako jego strona, nie powinna prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. Wobec faktu, iż sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji odbywa się wg stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji, jedynie na marginesie należy zauważyć, że wskazywany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, od dnia 10.10.2013 r. jest prawomocny, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z tej daty (sygn. akt II OSK 698/13) oddalił skargę kasacyjną zaskarżającą ten wyrok. Zwrócić także należy uwagę na całkowicie niezrozumiałe rozróżnienie dokonane przez orzekające w sprawie organy, a odnoszące się do oceny statusu podmiotów występujących w sprawie. Otóż organy dokonały podziału osób występujących w sprawie na: "strony postępowania" oraz "zainteresowanych jego uczestników niebędących stroną". Do tych ostatnich zaliczona została skarżąca A.B. . Organ I instancji doręczył jej wydaną w sprawie decyzję "do wiadomości" wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia. Zauważyć jednak należy, że Kodeks postępowania administracyjnego, nie zawiera regulacji uprawniającej do dokonywania przedstawionego wyżej rozróżnienia podmiotów biorących udział w postępowaniu. Brak jest też takiej regulacji na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane. Z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem, tylko wymienione podmioty są stronami takiego postępowania. Nie ma więc podstaw, do rozszerzania kręgu stron na osoby "zainteresowane" sprawą. Dokonane przez orzekające w sprawie organy rozróżnienie stron postępowania, jako niemające umocowania w przepisach prawa, świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie powołanych na wstępie przepisów art. 145 par. l pkt l lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 22.07.2013 r. Rzeczą organu II instancji ponownie rozpatrującego tę sprawę będzie rozpoznanie odwołania wniesionego przez A.B.