II SA/Kr 1175/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej T. S.A. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2017.1257 ze zm.) w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U.2018.121), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez T. S.A. prawa użytkowania wieczystego w stosunku do części w obszarze o powierzchni 127 m2 działki nr [...] o całkowitej powierzchni 1670 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] obj. księgą wieczystą [...] zabudowanej budynkiem stacji transformatorowej nr [...] oraz prawa własności tego budynku. W uzasadnieniu organ podał, że T. S.A. Oddział w K. złożyła wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w oparciu o art. 200 ustawy prawa użytkowania wieczystego opisanych wyżej nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1670 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą nr [...] stanowiła własność Gminy K. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 2 listopada 1993 r. Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 403/15 uchylił wydane uprzednio w tej sprawie decyzje odmowne. Organ ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka znajdowała się w posiadaniu poprzednika prawnego wnioskodawcy, jednakże zebrany materiał dowodowy nie pozwolił na dokonanie ustalenia, że wnioskodawca w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponował prawem zarządu lub użytkowania do nieruchomości objętej wnioskiem. Umową z dnia [...] lipca 2016 r. Rep. A nr [...] nastąpiło przeniesienie własności wyżej wymienionej nieruchomości na inny podmiot. Ponieważ zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu, art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2015 roku do sygn. akt II SA/Kr 403/15 wiązało w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skoro w dacie orzekania przez organ I instancji nieruchomość - działka nr [...] o całkowitej powierzchni 1670 m2 nie stanowiła już własności ani Skarbu Państwa ani gminy, postepowanie należało umorzyć z uwagi na brak spełnienia przesłanki podmiotowej z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. T. S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że decyzje uwłaszczeniowe wydawane w stosunku do państwowych osób prawnych na podstawie tego przepisu nie mają charakteru deklaratoryjnego (a zatem, że późniejsze - po 5 grudnia 1990 r. - zmiany stanu własności nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu, w tym zmiany dokonane w trakcie toczącego się postępowania o uwłaszczenie, powodują niemożliwość wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości), a także poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem wydania decyzji uwłaszczeniowej jest to, by w dacie wydania decyzji nieruchomość pozostawała własnością gminy, podczas gdy jest to warunek, który powinien zostać spełniony i który może zostać badany jedynie w odniesieniu do stanu na datę przekształcenia prawa zarządu z mocy prawa w prawo użytkowania wieczystego, tj. wyłącznie na dzień 5 grudnia 1990 r.; b) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości stanowiące własność gminy" jako odnoszącego się do stanu własności na dzień wydawania decyzji, a nie do właściwości organu orzekającego o uwłaszczeniu; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wskutek uznania, że zbycie nieruchomości przez gminę powoduje następczą bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy w sprawie należało wydać decyzję merytoryczną, bowiem przedmiotem postępowania było stwierdzenie nabycia własności przez państwową osobę prawną według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., wobec czego na możliwość wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie nie mogą mieć wpływu żadne późniejsze zdarzenia prawne; naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji, w której brak merytorycznego rozpoznania sprawy i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do całości sprawy uzasadniały taką konieczność (wobec bezpodstawnego umorzenia postępowania przez organ I instancji) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 403/15, wiążą w sprawie, zaś zbycie nieruchomości przez gminę nie spowodowało zmian w stanie faktycznym, które byłyby istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie uległy też zmianie przepisy prawa W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący podkreślił, że Gmina, jako podmiot prawa cywilnego dokonała przeniesienia własności nieruchomości, co do której Prezydent Miasta K. miał orzekać, czy powstało na niej z mocy prawa użytkowanie wieczyste. Gdyby zatem przyjąć, że ta okoliczność powoduje konieczność umorzenia postępowania - oznaczałoby to, że gmina jako podmiot prawa cywilnego jest władna samodzielnie i bez żadnej kontroli doprowadzić do bezprzedmiotowości postępowania, w którym organ gminy orzeka w trybie przepisów K.p.a. Jednakże konsekwencją uznania deklaratoryjnego charakteru decyzji jest przyjęcie, że przedmiotem badania przez organ administracji orzekający w sprawie jest wyłącznie kwestia spełnienia przesłanek uwłaszczenia na datę istotną w sprawie, tj. w tym przypadku - na dzień 5 grudnia 1990 r. Oczywistym następstwem tak określonego zakresu orzekania musi być przyjęcie, że ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego, w tym np. utrata własności nieruchomości przez gminę nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania w sprawie ani nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W szczególności do takiego skutku nie może prowadzić rozporządzenie nieruchomością przez samą gminę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Instytucję stwierdzania nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów na rzecz podmiotów posiadających te grunty w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. wprowadził przepis art.2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464. z późn.zm.). Został on uchylony z dniem 1 stycznia 1998 roku, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1997.115.741). Stosownie do treści art.200 ust. 1 tej ostatniej ustawy (Dz.U.2018.1089) w sprawach stwierdzenia z dniem 5 grudnia 1990 r. nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez państwowe osoby prawne, które posiadały w tym dniu w zarządzie grunty stanowiące własność gminy prawa użytkowania wieczystego decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art.200 ust.4 ustawy nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Data 5 grudnia 1990 r. ma zatem decydujące znaczenie dla stwierdzenia istnienia przesłanek wskazanych w art. 200 ust. 1 u.g.n. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia uprawnienia. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Decyzja o stwierdzeniu z mocy prawa użytkowania wieczystego na podstawie art.200 ust.1 u.g.n. ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że określona osoba prawna nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. określone prawo na skutek wejścia w życie przepisu prawnego. Decyzja ta nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy. Odnosi się do takiego stanu prawnego nieruchomości, jaki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r. i nie rozstrzyga o stanie prawnym nieruchomości powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po wejściu w życie ustawy. Dlatego też zbycie przez gminę po dniu wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości gruntów będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie podmiotu uprawnionego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego tych gruntów z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. W sprawie administracyjnej załatwianej w drodze decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mogą być rozpatrywane cywilnoprawne skutki późniejszej sprzedaży przez gminę nieruchomości, co do której spełnione były warunki nabycia przez określony podmiot uprawnień określonych w art. 200 ust. 1 tej ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 1996 r., sygn. OPK 2/96, ONSA 1997/1/5). Powyższe stanowi już odniesienie do większości zarzutów skargi. Jedynie zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. jest niezasadny. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania oceną prawną jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. W wyroku w sprawie do sygn. II SA/Kr 403/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie polecił, by organy administracji publicznej ustaliły, czy poprzednikowi prawnemu strony skarżącej (Zakładowi [...]) przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu gruntem i budynkiem stacji transformatorowej. W tym celu powinny uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności o protokół odbioru stacji transformatorowej z dnia [...] listopada 1958r., akta spraw zakończonych decyzją z dnia 14 listopada 1986r., znak [...] oraz oświadczeniem Urzędu Rejonowego w K. z dnia 7 kwietnia 1992 r., znak [...] Winny również wyjaśnić datę powstania budynku stacji oraz ustalą powierzchnię przez niego zajmowaną. Sąd wskazał, że dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organy ustalą, czy w niniejszej sprawie zostały zrealizowane przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990r. przez stronę skarżącą. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organy zastosowały się do wskazówek Sądu. Błędnie jednak przyjęły, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości powoduje bezprzedmiotowość postępowania, co powoduje wydanie decyzji z naruszeniem art.105 K.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit.a) i lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art.200 p.p.s.a. .