II SA/Kr 1176/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 21 listopada 2011r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowo - usługowego wraz z układem komunikacyjnym, odcinkiem drogi, infrastrukturą techniczną i zjazdem z ul. [....] na działkach nr nr [....] oraz części działek nr nr [....] obręb [....] oraz dodatkowo z infrastrukturą techniczną na części działek nr nr [....] obręb [....] przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w dniu 17 maja 2011r. została wydana przez Prezydenta Miasta K. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 sierpnia 2011r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji ze względu na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia kwestii istnienia dostępu terenu do drogi publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie, organ l instancji podał, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent podał również, że przed wydaniem decyzji w dniu 7 listopada 2011r. pełnomocnik inwestora potwierdził aktualność wniosku i zobowiązał się do wykonania wezwania organu i przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie 14 dni. Organ l instancji zwrócił również uwagę na fakt, że pomimo nałożonego na pełnomocnika obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego poprzez potwierdzenie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazanych we wniosku jako zapewniających obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, przez przedłożenie umowy dzierżawy, użyczenia, służebności, czy wykazania prawa własności działek - dokumenty nie zostały uzupełnione. Dlatego też organ I instancji stwierdził, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem nie można stwierdzić, czy spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nie wykazano, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , podnosząc, że organ l instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy winien zbadać czy teren inwestycji, a nie jak podano w decyzji działki, posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołującego się organ l instancji nie powinien badać, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do działek ewidencyjnych wchodzących w skład obszaru - terenu objętego wnioskiem. Według odwołującego się organ l instancji winien ustalić krąg stron na podstawie obszaru objętego wnioskiem, osób które posiadają interes prawny. W odwołaniu podano, że nie ma związku pomiędzy wnioskodawcą a właścicielem nieruchomości, która objęta jest wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Ponadto, według odwołującego się, obszar terenu objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, jaką jest ulica [....] , gdyż jednym z elementów wniosku jest budowa drogi dojazdowej w nawiązaniu do ulicy [....] . Działka drogowa stanowiąca ulicę [....] jest objęta wnioskiem i decyzją, zatem, według odwołującego się, twierdzenie jakoby teren (obszar wniosku) nie posiadał dostępu do drogi publicznej jest rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 25 czerwca 2012r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że skoro pełnomocnik inwestora nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie przedłożył wymaganej dokumentacji i dowodów, organ l instancji zasadnie przyjął, że nie jest możliwe wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie można stwierdzić, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. W ocenie Kolegium zarzuty odwołania nie były zasadne, ponieważ legalną definicję drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez którą należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 119 ze zm.) drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Kolegium wskazało też, że z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przez dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie służebności drogowej, której definicję zawiera art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Zatem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika kilka możliwości realizacji prawnego dostępu do drogi publicznej, a jedną z nich jest w ramach planowanej inwestycji zaplanowanie drogi wewnętrznej na nieruchomości, z tym zastrzeżeniem, że wnioskodawca (inwestor) musi posiadać tytuł prawny do tej nieruchomości już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, planowany jest poprzez działki ewidencyjne nr nr [....] obr. [....] w K. , z których żadna nie posiada w ewidencji oznaczenia: "dr" i nie jest faktycznie wykorzystywana w taki właśnie sposób. Jednocześnie zaś właściciel tych działek sprzeciwia się ich udostępnieniu w tym celu. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, nie zachodzi żadna z sytuacji opisanych w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wnioskodawca nie wykazał żadnego tytułu uprawniającego go do korzystania z działek wskazanych jako dojazd do terenu inwestycji. To zaś sprawia, że nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na decyzję SKO w K. wniosła [....] sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie: 1) art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż teren planowanej inwestycji, w tym działka nr [....] obr. [....] nie posiada dostępu do drogi publicznej; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż teren planowanej inwestycji, w tym działka nr [....] obr. [....] nie posiada: "dostępu do drogi publicznej", co doprowadziło organ do wydania decyzji o treści pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt praworządnego państwa; 3) art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia na skarżącego wymogu posiadania tytułu prawnego do działek wskazanych we wniosku jako dojazd do inwestycji; 4) art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi naruszenie zasady praworządności; 5) art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka B.W. wniosła o oddalenie skargi, gdyż w jej ocenie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazano wyżej, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organy stwierdziły bowiem, że wnioskodawca nie wykazał, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy należy odczytać łącznie z art. 2 pkt 14 ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) do kategorii dróg publicznych zalicza drogi zaliczone na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 209/12 - orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do drogi publicznej nie może być uzależniony od spełnienia licznych i niepewnych warunków np. poprzez zrealizowanie dopiero w przyszłości drogi wewnętrznej i nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny i możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. W ocenie Sądu, organy obu instancji przyjęły prawidłową wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a więc zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego są niezasadne. Położenie jednej z działek objętych wnioskiem tj. działki ewid. nr [....] obr. [....] przy ul. [....] nie świadczy nawet o faktycznym dostępie tej działki do drogi publicznej, a tym bardziej o dostępie prawnym. Nie jest bowiem na niej urządzony zjazd, inwestor dopiero wystąpił o ustalenie warunków zabudowy m.in. dla ww. zjazdu. Przyjmując nawet, że położenie działki nr [....] obr[....] graniczące z ul. [....] zapewnia tej działce faktyczny dostęp do drogi publicznej, to i tak dostęp ten ograniczony jest jedynie do tej jednej działki, podczas gdy całe zamierzenie inwestycyjne obejmuje kilkanaście działek, które nie mają wymaganego ustawą dostępu do drogi publicznej. Sąd uznał też, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy pod kątem przesłanki opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy została sformułowana przez stronę skarżącą jako przyszłego inwestora. Z wniosku zaś jednoznacznie wynika, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej planowany jest poprzez działki ewidencyjne nr nr [....] obr. [....] w K. . Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że żadna z tych działek nie posiada w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia: "dr" i nie jest faktycznie wykorzystywana w taki właśnie sposób. Oznaczenie "dr" na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" (Dz. U. nr 38, poz. 454), jest zewnętrznym wyrazem przynależności danego obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi". Ponieważ jednak brak takiego oznaczenia ww. działek nie uniemożliwiał ustalenia, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, organ I instancji prawidłowo zwrócił się do wnioskodawcy, by ten wykazał za pomocą odpowiednich dokumentów (np. umowy dzierżawy, użyczenia czy dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności), że dostęp do drogi publicznej dla terenu planowanej inwestycji będzie realnie i prawnie zapewniony. Skoro zaś inwestor nie przedstawił żądanych dokumentów, a teren inwestycji nie ma ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ani też poprzez drogę wewnętrzną, czy służebność, to zasadnym jest stwierdzenie, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie został spełniony. Potwierdza to także okoliczność, że właściciel działek, które strona skarżąca wskazała jako zapewniające planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, sprzeciwia się ich udostępnieniu w tym celu. Skoro więc organy prawidło przeanalizowały usytuowanie terenu inwestycji w stosunku do drogi publicznej, a następnie strona skarżąca, pomimo wezwania, nie wykazała za pomocą odpowiednich dokumentów spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie można zasadnie postawić organom administracji zarzutu naruszenia art. 6 kpa ani też art. 8 kpa. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.