II SA/Kr 1176/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 9 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona została decyzja Wojewody z dnia 9.07.2013 r. (znak: [...]) uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia 5.09.2011 r. (znak: [...]) i przekazująca do ponownego rozpoznania sprawę, w której organ I instancji orzekł o: 1. ustaleniu na rzecz A. G. oraz J. G. odszkodowania w wysokości 209 318 zł za nieruchomość (działkę nr [...] jedn. ewid. [...]) przejętą w dniu 2.12.1977 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 10.06.1987 r. (nr [...]); 2. wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 w na rzecz A. G., w wysokości 104 659 zł za udział wynoszący ½ części oraz J. G. w wysokości 104 659 za udział wynoszący ½ części; 3. zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - do wypłaty odszkodowania, 4. stwierdzeniu, że zapłata odszkodowania nastąpić winna jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się wykonalna. Poza tym decyzja organu I instancji zawierała w części dyspozytywnej informację o skutkach opóźnienia i zwłoki w wypłacie odszkodowania, oraz o możliwości złożenia zasądzonej sumy do depozytu sądowego. Starosta oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że z uwagi na fakt, że postępowanie odszkodowawcze z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości i przejścia jej na rzecz Skarbu Państwa dokonane decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 10.06.1987 r. nie zostało zakończone (nie wypłacono odszkodowania) – należało tego dokonać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od tej decyzji Starosty z dnia 5.08.2011 r., wniesione zostało przez Gminę reprezentowaną przez Prezydenta Miasta oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta – miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Postępowanie wywołane odwołaniem Gminy Miejskiej zostało przez Wojewodę umorzone, decyzją z 18.07.2012 r. Decyzją zaś z 19.07.2012 r. Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5.11.2012 r. II SA/Kr 1277/12 uchylił decyzję Wojewody z dnia 19.07.2012 r. Sąd uznał, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta jest stroną postępowania. Uzasadniając obecnie zaskarżoną decyzję z dnia 9.07.2013 r. Wojewoda wskazał, że nie jest zasadny zarzut strony dotyczący niemożności ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0555 ha – na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...], która wydana została na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Organ wskazał, że ustawę o gospodarce nieruchomościami należy stosować do zdarzeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, skoro zdarzenia te regulowane są przepisami tej ustawy. Stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, w istocie bez odszkodowania – trwa nadal. Nadto, zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy zaś u.g.n. (art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3) przewidują, że za działki wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie. Wojewoda podkreślił, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. Ten ostatni przepis przyznaje staroście – kompetencję do wydawania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Wskazano także, iż odszkodowanie jest niezbędnym ekwiwalentem za pozbawienie właściciela jego prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, zaś obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że kluczową w sprawie kwestią jest właściwość rzeczowa i miejscowa organu administracji publicznej rozstrzygającego przedmiotową sprawę. Podkreślono, iż organy winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Decyzja administracyjna zaś wydana przez niewłaściwy organ, dotknięta jest kwalifikowaną wadą (art. 156 par. 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126 (pkt 1) oraz gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro więc sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej na terenie [...] – miasta na prawach powiatu, zatem organem ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent tego miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wcześniej rozpatrując przedmiotową sprawę uznano, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby Gmina (reprezentowana przez Prezydenta Miasta), która jest jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie. Ta okoliczność spowodowała, iż przyjęto, że występuje przesłanka do wyłączenia organu I instancji z mocy prawa (art. 24 par. 1 pkt 1 i pkt 4 w zw. z art. 26 par. 3 K.p.a.). Postanowieniem z dnia 3.02.2009 r. Wojewoda wyznaczył do załatwienia tej sprawy Starostę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09, w orzecznictwie NSA opowiedziano się za przyjęciem koncepcji, iż "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa". Efektem przyjęcia powołanego stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy, nie będzie więc ta właśnie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta, lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, by Prezydent Miasta - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie miał być wyłączony od orzekania, skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy. Orzekanie przez Starostę [...] uznać należy – zdaniem organu odwoławczego - w efekcie za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym zagrożeniem w postaci konieczności stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Niezależnie jednak od powyższego zdaniem Wojewody sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy. Podstawą prawną tego opracowania jest par. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten uległ jednak zmianie w dniu 14.07.2011 r. i zdaniem Wojewody operat nie uwzględnia zasad szacowania nieruchomości określonych w tym przepisie. Wskazano, że w przypadku braku cen o których mowa w w ust. 1, wartość działek wydzielonych pod nowe drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Wojewoda wskazał, że wysokość odszkodowania ustala się wg stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 i 2 ugn). Wskazano, że w operacie nie zawarto informacji o przeprowadzonej analizie tzw. "zasady korzyści", wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn. Zadaniem rzeczoznawcy jest określenie czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Tym samym rzeczoznawca nie może twierdzić, iż z jakiejkolwiek przyczyny nie był w stanie dokonać analizy. Brak w operacie stwierdzenia czy cel wywłaszczenia powoduje, bądź nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości – skutkuje uznaniem operatu jako wadliwy. Zauważono także, iż w operacie nie wskazano informacji dotyczącej przeznaczenia nieruchomości wycenianej w planie ogólnym Miasta obowiązującym w dniu określenia stanu nieruchomości (tj. 10.06.1987 r.). Ujawniony w operacie szacunkowym zapis informuje, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z załącznikiem graficznym do planu znajdowała się w otoczeniu terenów MN. To określenie nie wskazuje jednoznacznie, czy ujawnione przeznaczenie dotyczy przedmiotu wyceny, czy też jego otoczenia. Nadto podano, że autor wyceny nie zamieścił w operacie szczegółowej analizy rynku obejmującego transakcje nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie zanotował dostatecznej liczby umów dot. przeniesienia własności działek przeznaczonych pod drogi umożliwiałoby biegłemu rezygnację z reguły określonej w par. 36 ust. 1 rozporządzenia i obliczenia jej wartości stosownie do par. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Par. 36 ust. 1 wymienionego aktu prawnego określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym względzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zasady szacowania nieruchomości (określone w par. 36 ust. 1 i par. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) nie mogą być w sposób dowolny zmieniane. W spornym operacie, rzeczoznawca stwierdza, że "regulacja stanów prawnych działek pod drogami nie stanowi obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Ponadto określenie wartości gruntów wydzielonych pod drogi publiczne jest wykonywanie wyłącznie w celu ustalenia odszkodowania jak za wywłaszczenie gruntów. Mają więc zastosowanie art. 134 ust. 1-4 uogn, zaś przepisem wykonawczym jest par. 36 ust. 2 rozp. RM." Wskazano także, iż przyjęte do porównania nieruchomości muszą być "nieruchomościami podobnymi" (art. 4 pkt 16 ugn), muszą być porównywalne do nieruchomości wycenianej. Wskazano, że sporządzony operat nie zawiera szczególnego wyjaśnienia przyjętej ceny transakcyjnej nieruchomości porównawczej "C" w kontekście zapisów widniejących w operacie szacunkowym na stronie 10, zgodnie z którym "w przypadku nieruchomości C – transakcja dotyczy nieruchomości z wydaną decyzją WZiZT na budynek jednorodzinny. Cena wyniosła 685 tyś. zł. W odniesieniu do opisanych wyżej analiz do przedmiotowej wyceny cena transakcyjna nieruchomości C została obniżona o 30 % i do dalszych wyliczeń przyjęto kwotę 526 923 zł." Wskazano, że kwota 685 tyś obniżona o 30 % daje kwotę 479 500 zł, a nie 526 923 zł. Błąd ten miał bezpośrednie przełożenia na obliczenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, analizowany operat nie zawiera czytelnego wyrysu z planu ogólnego Miasta obowiązującego w dniu określenia stanu nieruchomości (10.06.1987 r.). Narusza to par. 56 ust. 4 w.w. rozporządzenia. Skargę na opisaną decyzję Wojewody [...] z dnia 9.07.2013 r. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta. Zarzucono naruszenie: 1. art. 136 w zw. z art. 138 par. 2 Kpa polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy 2. art. 126 w zw. z art. 110 Kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody z dnia 17.11.2008 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta – miasta na prawach powiatu, od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania i wyznaczenia Starosty do załatwienia tej sprawy 3. naruszenie art. 24 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie organem I instancji w tej sprawie. 4. naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez przyjęcie, że Prezydent M. reprezentujący S.P. będący stroną postępowania, może być jednocześnie organem I instancji w tej sprawie. Wskazując na powyższe, skarżący żądał uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 9.07.2013 r. uchylająca decyzję Starosty z dnia 5.09.2011 r. o ustaleniu odszkodowania i orzekająca jednocześnie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczym powodem podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu administracji publicznej. Wojewoda uznał bowiem, że własne postanowienie z dnia 3.02.2009 r. wyznaczające do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę (w miejsce Prezydenta Miasta), nie znajduje obecnie już uzasadnienia, gdyż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy – jest Skarb Państwa, a nie, jak wcześniej przyjęto - Gmina. Organem więc właściwym do orzekania w tej sprawie, zdaniem Wojewody - jest Prezydent Miasta. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody wykazała, iż decyzja ta jest prawidłowa. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż nieruchomość za którą orzekano w tej sprawie o odszkodowaniu (działka nr [...]), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 10.06.1987 r. Podstawą prawną tej decyzji był art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Nie było przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie, iż za dokonane na mocy wskazanej decyzji wywłaszczenie nieruchomości, nie ustalono, ani też nie wypłacono odszkodowania. Zwrócić jednak należy uwagę na okoliczność, iż obowiązek wypłaty ekwiwalentu za pozbawienie prawa własności nieruchomości, wynika zarówno z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak również z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651; dalej powoływana jako u.g.n.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, wywłaszczenie własności nieruchomości (...) następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tego prawa. Odnosząc się do kwestii właściwości organu do orzekania o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy wskazać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że – to Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie zaś z art. 135 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W kontrolowanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło, co bezsporne, na rzecz Skarbu Państwa (por. decyzja z dnia 10.06.1987 r.; k. 2 a.a.). W wyniku komunalizacji mienia, sporna nieruchomość przeszła na własność gminy. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 3 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.02.2010 r. (sygn. akt I OSK 1310/09) przyjął przy tym, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak podkreślał NSA zobowiązanie do zapłaty odszkodowania orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie wskazanej wyżej ustawy z dnia 10.05.1990 r. jest zobowiązaniem o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Zdaniem sądu, wskazane wyżej przepisy jednoznacznie wykluczają sukcesję gmin co do regulowania zobowiązań wynikających z faktu wywłaszczenie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. To zaś oznacza, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy, nie będzie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta, lecz będzie to Skarb Państwa. Trafne było zatem stanowisko organu odwoławczego, iż obecnie brak jest podstaw aby Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy - miał być wyłączony od orzekania w tej sprawie, która przecież nie dotyczy interesu Gminy. To zaś prowadzi do wniosku, iż Starosta, uznając się za organ niewłaściwy, powinien przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu tj. Prezydentowi Miasta wykonującemu wskazane wyżej funkcje. Zgodnie bowiem z art. 19 K.p.a. organ administracji publicznej przestrzega swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. - przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Oceny w kontrolowanej sprawie wymaga nadto, czy funkcjonujące w obrocie prawnym, wydane na podstawie art. 26 par. 2 w zw. z art. 26 par. 3 K.p.a - postanowienie Wojewody z dnia 3.02.2009 r. o wyznaczeniu innego organu (tj. Starosty ) do załatwienia sprawy dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – stoi obecnie na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zajmując stanowisko wobec powyższej kwestii należy mieć na uwadze, że o właściwości rzeczowej organu decyduje w pierwszej kolejności przepis ustawy (materialnoprawny). Postanowienie organu wyższego stopnia wydane na podstawie art. art. 26 par. 2 w zw. z art. 26 par. 3 K.p.a. nie może zmienić faktycznej właściwości danego organu do załatwienia konkretnej sprawy. Nadto trzeba mieć na uwadze, że z art. 123 par. 2 K.p.a. wynika, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania, lecz - co do zasady - nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 141 par. 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podkreślić w związku z powyższym należy, że przepis art. 26 K.p.a. nie stanowi o możliwości instancyjnej weryfikacji postanowienia wyznaczającego inny organ do załatwienia sprawy. Nie jest zatem takie postanowienie zaskarżalne. Wiąże natomiast organ z chwilą doręczenia (art. 126 w zw. z art. 110 K.p.a.). Z art. 142 K.p.a. wynika zaś, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W literaturze wskazuje się przy tym, że organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego (tak A. Wróbel w: Komentarz do K.p.a. teza 2 do art. 142; Lex). Zdaniem sądu, nie ma także przeszkód aby do wydanego w sprawie niezaskarżalnego postanowienia, organ odwoławczy odniósł się (ustosunkował się) także wówczas, gdy strona wprost nie formułowała w odwołaniu żadnych zarzutów względem tego postanowienia. Wniosek ten wynika z charakteru postępowania odwoławczego, które polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, a także z faktu, iż żaden przepis nie zawęża kognicji tego organu podczas rozpatrywania sprawy (organ nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w odwołaniu). W związku z powyższym należy uznać, że nie był trafny zarzut strony skarżącej, iż przekazaniu przez Wojewodę na mocy decyzji tego organu z dnia 9.07.2013 r. sprawy do ponownego rozpoznania właśnie Prezydentowi Miasta, stoi na przeszkodzie nadal funkcjonujące w obrocie prawnym postanowienie Wojewody z dnia 3.02.2009 r. Jak bowiem wynika ze wskazanych przepisów oraz przedstawionego poglądu, weryfikacja (zmiana) stanowiska zajętego przez organ w niezaskarżalnym postanowieniu wydanym w oparciu o art. 26 par. 2 i par. 3 K.p.a., może nastąpić wyłącznie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Inaczej mówiąc, o bycie prawnym omawianego postanowienia decydowała będzie wyłącznie treść uzasadnienia decyzji organu II instancji. Jak już wyżej zaznaczono, nie jest dopuszczalne, wydawanie przez organ odwoławczy, we wskazanej kwestii odrębnego postanowienia (np. o uchyleniu weryfikowanego postanowienia). We wskazanym więc zakresie, postępowanie Wojewody Małopolskiego ocenić należy jako prawidłowe. Nadto zauważyć trzeba, że wobec okoliczności, iż w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w K.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori (por. np. art. 14 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., art. 15 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 18n ordynacji podatkowej) - nie można wykluczyć, iż zmiana przepisów lub zapatrywań i ocen prawnych, wpłynąć może na zmianę organu administracji publicznej właściwego do orzekania w danej sprawie. Zdaniem sądu, trafnie Wojewoda wskazał, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż zapatrywania dotyczące problematyki odnoszącej się do wyłączenia Gminy od orzekania w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ulegały zmianie. Uwzględniając pogląd, iż zapłata odszkodowania stanowi wykonanie decyzji o wywłaszczeniu, które z kolei obciąża Skarb Państwa, uznać należy, że sprawa taka nie dotyczy interesu Gminy, co powoduje, iż nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta, zaś zastosowanie winny znaleźć stosowne przepisy u.g.n. Tym samym, skoro w sprawie orzekał organ niewłaściwy, to Wojewoda dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania, skorygował w adekwatny sposób. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazaną wyżej okolicznością, iż w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w K.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 par. 1 pkt 1 i par. 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta reprezentujący Skarb Państwa będący dotychczas stroną postępowania, może być obecnie w tej sprawie organem I instancji. Zwrócić należy uwagę, że powodem wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie było przyjęcie, że Gmina będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania ustalonego wcześniej przez Prezydenta. Jak już wyżej podkreślono, taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, zatem interes Gminy nie jest naruszony, ani zagrożony. Prezydent Miasta działa bowiem jako organ administracji publicznej a nie, przedstawiciel Gminy Miejskiej. Natomiast wielość ról w których może występować Prezydent Miasta, nie może sama w sobie wyłączać stosowania przepisów odnoszących się do właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Kontrolując przedmiotową sprawę, w granicach wyznaczonych przez art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii uchybień w operacie szacunkowym sporządzonym w tej sprawie na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wykonany operat szacunkowy nie uwzględnia reguł szacowania nieruchomości wynikających z art. 134 ust. 4 u.g.n. Nie zostało bowiem wskazane w opinii biegłego, czy cel wywłaszczenia nieruchomości spowodował zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości. Nadto, sąd podziela pogląd organu odwoławczego, iż z operatu sporządzonego w tej sprawie nie wynika jednoznacznie jakie było przeznaczenie spornej nieruchomości w planie ogólnym Miasta obowiązującym w dniu 10.06.1987 r. Wskazanie bowiem przez biegłego, iż nieruchomość znajdowała się "w otoczeniu" terenów MN – nie czyni zadość obowiązkowi jednoznacznego określenia przeznaczenia nieruchomości (por. art. 154 ust. 1 u.g.n). Jako trafne sąd ocenił także wskazane przez Wojewodę błędy arytmetyczne w obliczaniu cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do wyceny. Ponownie prowadząc postępowanie, właściwy organ będzie zobowiązany do uzupełnienia lub zgromadzenia nowego materiału dowodowego (operatu). Wobec powyższego, uznając skargę za nieuzasadnioną, sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).