II SA/Kr 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia ziemi skargę oddala. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. znak: [...], Prezydent Miasta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót w wodach, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód stojących na działce nr [...], obr. [...] w R. i wyznaczył rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami terenu na dzień 10 lipca 2014 r. W wyznaczonym terminie odbyła się rozprawa administracyjna, wraz z oględzinami nieruchomości. W toku oględzin stwierdzono miedzy innymi, że zachodnia część działki nr [...], w obr. [...], pokryta jest wodą stojącą, a od strony wschodniej działki nawożona jest ziemia. Strony zostały pouczone, że wykonywanie takich prac wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku braku takiego pozwolenia należy wystąpić o legalizację. Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. znak: [...], Prezydent Miasta zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. W piśmie tym pouczono także Strony o możliwości legalizacji wykonanych prac. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt. 1 lit. d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), zobowiązano S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K. do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...]. Od powyższej decyzji odwołały się: S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K.. W odwołaniu wskazano, że w decyzji o zwrocie nieruchomości nie ma zakazu rekultywacji, a obecni właściciele ponoszą duże koszty celem rekultywacji. Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 64a Prawa wodnego, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2014 r. znak: [...], zobowiązującą S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K. do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...], w części tj. pkt II.2 i w tym zakresie orzekł co do istoty w następujący sposób: "Termin usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...], ustalam do 30 kwietnia 2015 roku". Organ przytoczył na wstępie mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym art. 64 a Prawa wodnego. Analizując akta sprawy, Organ II Instancji stwierdził, że w sytuacji wykonania, bez pozwolenia wodnoprawnego, robót zmieniających stan wód, zasadnym jest nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Wykonanie robót na gruncie nie budzi wątpliwości. Strony zostały poinformowane o możliwości legalizacji w toku rozprawy administracyjnej oraz w zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego. Mimo tego, Strony nie skorzystały z tej możliwości. Postępowanie dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...], obr. [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z rejestru gruntów wynika, że działka ta stanowi współwłasność S. R., Z. C., M. K., D. T. oraz E. K.. Wobec tego, właściwie określono osoby zobowiązane do przywrócenia stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że brak zakazu rekultywacji, w powołanej decyzji o zwrocie nieruchomości Starosty [...], nie uprawnia do samowolnego wykonywania prac zmieniających stan wody. Takie prace - jak wskazano powyżej - wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku braku takiego pozwolenia, jeżeli nie nastąpiła legalizacja, stosuje się art. 64a ust. 5 Prawa wodnego. Decyzja z 1977 r., na którą powołują się Strony, nałożyła na Przedsiębiorstwo "[...]" obowiązek wykonania prac rekultywacyjnych. Z uwagi na zobowiązanie innego podmiotu oraz okres, kiedy decyzja została wydana, decyzja ta nie może zwalniać Stron z uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac zmieniających stan wody. Określony w decyzji termin wykonania obowiązku zdezaktualizował się. Wobec tego, Organ Odwoławczy winien ustalić nowy termin. Mając na względzie okres zimowy, organ II Instancji uznał za odpowiedni termin do wykonania obowiązku - 30 kwietnia 2015 r. Z powyższą decyzją nie zgodziły się S. R., Z. C., M. K., D. T., E. K. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wnosząc o rzetelne rozpatrzenie sprawy. Skarżące podały, że decyzją Starosty [...] z dnia 28 lutego 2005 r. [...] nastąpił zwrot nieruchomości położonej w obr. [...] oznaczonej jako działka o pow. 0,5670 ha. Ww. działka w latach osiemdziesiątych została wywłaszczona pod budowę zapory na rzece [...]. W tym samym czasie Przedsiębiorstwo "[...]" w R. uzyskało zezwolenie na eksploatację żwiru na tej działce. Według informacji od Marszałka pismem z dnia 24 lipca 2014 r. zobowiązane było po zakończeniu prac zrekultywować teren, czego nie zrobiło, a Urząd Miasta tego zobowiązania nie wyegzekwował. Przedsiębiorstwo to wyeksploatowało żwir pozostawiając wyrobisko oraz hałdy ziemi na obrzeżach wyrobiska, która leży do dziś. Do wyrobiska przesiąkała woda z zalewu rzeki [...], która wypełniła go po brzegi. Po odzyskaniu nieruchomości skarżące przystąpiły do rekultywacji działki, to jest wycięcie zarośli i drzew na co uzyskały stosowne zezwolenie Wydziału Ochrony Środowiska w R. i Rejonowego Zarządu Dróg w R. na przejazd. Równocześnie wystąpiły do Dyrekcji MOSiR-u o wydzierżawienie pozostałej części ich działki znajdującej się pod wodą. Odpowiedź była negatywna. Wobec tego przystąpiły do zasypywania wody celem inwestycji i zagospodarowania działki. Po wysypaniu kilkunastu wywrotek ziemi skarżące zostały powiadomione o rozprawie administracyjnej, na której zostały poinformowane, że muszą mieć "pozwolenie wodnoprawne". Nadmieniły, że w decyzji Starosty [...] o zwrocie nieruchomości nie ma zakazu rekultywacji działki. Skarżące wskazały, że w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. znak [...] podano, że w myśl art. 5 ust. 4 Prawa wodnego przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka nie będących stawami. Więc nasuwa się pytanie czy to jest staw czy woda śródlądowa stojąca, ponieważ przez kilkanaście lat Związek [...] zarybiał to wyrobisko, a wędkarze łowią ryby do dziś. Po zakończeniu budowy, pozostałą część kruszywa nie wydobyto, tylko zalano wodą. W drugim piśmie Prezydent Miasta wskazał, że zbiornik (wyrobisko po żwirze) powstał, aby uchronić przyległe tereny od powodzi. Jedno zaprzecza drugiemu, a wyrobisko nie spełnia zadania przeciwpowodziowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie zostały wydane z naruszeniem prawa i nie ma podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Istotą sporu w tej sprawie jest zobowiązanie skarżących do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...], w wyznaczonym terminie. Organy obu instancji stwierdziły, że zachodnia część działki nr [...] pokryta jest wodą stojącą, a od strony wschodniej działki skarżący nawieźli na tą działkę ziemię celem zasypania części istniejącego zbiornika wodnego. Na wykonywanie tych prac skarżący nie posiadali pozwolenia wodnoprawnego i nie przystąpili do legalizacji tak wykonanych robót. Na tej podstawie organ I instancji, działając na podstawie art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) zobowiązał skarżących do usunięcia ziemi użytej do zasypania wody stojącej na części działki nr [...], w obr. [...]. Decyzje ta utrzymał w mocy organ II instancji. Zgodnie z art. 64a ust. 1 i 5 Prawa wodnego, w przypadku, gdy urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 tej ustawy. W przypadku zaś, gdy właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d Prawa wodnego, przepisy Prawa wodnego dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio także do robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych. Na podstawie tak przytoczonych przepisów, które były podstawą do wydania w tej sprawie decyzji należy stwierdzić, że roboty w wodach stojących, które są lub chociażby tylko mogą być przyczyną zmiany stanu tych wód, podlegają odpowiednio przepisom dotyczących urządzeń wodnych. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że roboty wykonywane przez skarżące, które dotyczyły zasypywania części zbiornika wodnego (wód stojących) na działce nr [...] miały bezpośredni wpływ na stan tych wód. Potwierdza to dokumentacja zalegająca w aktach sprawy, z której wynika, że zasypano znaczą część wód stojących (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 5-19). Należy potwierdzić, że była to znacząca zmiana stanu tych wód. W ocenie Sądu organy w tej sprawie prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy (który to stan nie kwestionowały same skarżące), zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 64a ust. 1 Prawa wodnego, który to przepis należało zastosować wprost do tak ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, w przypadku stwierdzenia prowadzenia robót w wodzie stojącej mającej wpływ na stan takiej wody, należało ustalić, czy inwestorzy posiadają stosowne pozwolenie wodnoprawne, a w razie braku takiego pozwolenia, zwrócić się do inwestorów o przeprowadzenie legalizacji tych robót. Takie bowiem postępowanie legalizacyjnej nie mogło być wszczęte z urzędu, a tylko na wniosek strony. To bowiem w interesie samej strony powinno być doprowadzenie do zalegalizowania (uznania za zgodne z prawem) wykonanych już robót. O takiej możliwości organ I instancji co najmniej dwukrotnie informował same skarżące. Już z treści protokołu z dnia 10 lipca 2014 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 21) wynika, że poinformował organ o możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego pod rygorem nałożenia obowiązku usunięcia nawiezionych mas ziemi. Następnie w zawiadomieniu z dnia 15 lipca 2014 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 22) Prezydent Miasta dokładnie opisał wymagania związane z legalizacją tak wykonanych robót, w tym między innymi obliczył wysokość stosownej opłaty legalizacyjnej (wynoszącej 2170 zł), jaką musieliby uiścić inwestorzy. Podano również, jakie mogą być na inwestorów nałożone obowiązki w przypadku braku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji wydał swoją decyzję po upływie okresu ponad jednego miesiąca od daty zawiadomienia stron o możliwości przeprowadzenia legalizacji tak wykonanych robót. Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie strony skarżące były prawidłowo poinformowane o skutkach swojego działania (braku działania) i prawidłowo organ I instancji zastosował art. 9 K.p.a. Okoliczność zaś, że same skarżące wybrały inny sposób dalszego załatwiania tej sprawy, tzn. nie zdecydowały się na legalizacje wykonanych prac, nie może obciążać organów w tej sprawie. Nie mają racji skarżące podając, że one niejako tylko w zastępstwie innego organu wykonały prace będące w istocie rekultywacją działki nr [...]. Skarżącym nie przysługiwało żadne uprawnie do wykonywania czynności, które mogłyby być nałożone na Przedsiębiorstwo "[...]" w R. lub następcę prawnego tego przedsiębiorstwa. Brak ewentualnego wykonania obowiązku, o ile takowy został nałożony na ww. przedsiębiorstwo nie ma znaczenia dla oceny legalności działania organów administracyjnych w tej sprawie. Nie mogły więc organy I i II instancji uzależniać stosowania prawa od okoliczności, które w tej sprawie nie mają zastosowania. Ustosunkowując się do pisma pełnomocnika skarżących z 27 marca 2015 r., należy stwierdzić, że Sąd nie podziela zawartej w tym piśmie argumentacji. Część zarzutów, dotycząca naruszenia art. 58 K.p.a. nie ma nic wspólnego z tą sprawą. Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. (bez podania paragrafu) przez organ II instancji także nie ma znaczenia, ponieważ organ II instancji nie uzupełniał materiału dowodowego w zakresie istotnym do ustalania okoliczności faktycznych tej sprawy. Zarzut błędnej wykładni art. 64a ust. 1 Prawa wodnego jest także niezasadny, ponieważ przepis ten stosuje się także do wykonywania robót w wodach stojących. Postępowanie to nie dotyczyło wykonania urządzenia wodnego, tylko właśnie prowadzenia robót w wodzie. Także kwestia związana z powstaniem wyrobiska na działce nr [...] nie ma w tej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem tej sprawy nie jest ustalenie osoby (podmiotu), który doprowadził do powstania wyrobiska, ale nałożenie obowiązku na osoby, które zasypywały wyrobisko wypełnione wodą stojącą. Także kwestia nałożenia obowiązku przeprowadzenia rekultywacji tego zbiornika wodnego (wyrobiska) w tej sprawie nie ma znaczenia, bo ta sprawa tego nie dotyczy. Ocenianie całokształtu okoliczności, które doprowadziły do powstania zbiornika wypełnionego wodą także jest poza przedmiotem tej sprawy. Właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] mogli przystąpić do rekultywacji swojej nieruchomości w takim zakresie, jak to został rzeczywiście zrealizowany, ale zgodnie z prawem, a więc po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, a przynajmniej po legalizacji już wykonanych prac bez tego pozwolenia. Tak jednak w tej sprawie skarżący nie postąpili mając pełną świadomość, jakie konsekwencje będą na nich ciążyły w przypadku braku zalegalizowania wykonanych prac. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu II instancji nie zawierają naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skargi skarżących podlegają, stosownie do art. 151 P.p.s.a. – oddaleniu.