II SA/Kr 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie skargę oddala. Decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. znak: [...] Wójt Gminy T. odmówił wydania S. Z. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w miejscowości K. W.. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 poz. 469 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że I. T. w piśmie z dnia 10 października 2016 roku wskazała, że w wyniku podniesienia przez S. Z. - właściciela działki nr [...] gruntu wzdłuż należącej do niej działki nr [...] dochodzi w sytuacji intensywnych opadów do zalewania jej działki. Organ I instancji ustalił, że doszło do zmiany stosunków wodnych poprzez podniesienie poziomu gruntu, jednakże zmiana ta nie wpływa szkodliwie na nieruchomość sąsiednią tj, działkę nr [...]. Po rozpatrzeniu dowołania I. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że "konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który powinien ustalić, czy nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie (działce nr [...]), na czym te zmiany polegają i czego są wynikiem, zbadać związek przyczynowy pomiędzy zmianami w ukształtowaniu powierzchni a ewentualnymi zmianami stanu wody na gruncie i wypowiedzieć się na temat ewentualnych szkód na działce nr [...]. Przy spełnieniu przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy biegły powinien przedstawić propozycję rozwiązania problemu zmiany stanu wody na gruncie - uzasadniając każde z zaproponowanych rozwiązań". Decyzją z dnia 9 października 2017 r. znak: [...] Wójt Gminy T. na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakazał S. Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom polegające na wykonaniu rowu odpływowego ubezpieczonego korytkami betonowymi o wymiarach 50x20x50 cm na długości L=43 m przy granicy z działką nr [...], ze spadkiem dna korytek i=0,002% i włączeniu rowu odpływowego rurociągiem PCV Ř 160 mm do istniejącego w ul. [...] drenażu poprzez nadbudowanie na istniejącym drenażu dodatkowej studzienki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z zaleceniem SKO przeprowadził dowód z opinii biegłego. Ponadto w sprawie przeprowadzono oględziny. Zgodnie z opinią biegłego na skutek wykonania utwardzenia i podwyższenia terenu działki nr [...] (drogi dojazdowej) w m. K. W. nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych z kierunku północnego na kierunek północnowschodni tj. częściowo na teren działki nr [...], a ponadto nastąpiło częściowe zablokowanie możliwość spływu wód z działki nr [...] należącej do I. i M. T., na teren obecnej drogi dojazdowej na działki nr [...] i sąsiednią działkę nr [...] w K. W. . Zdaniem biegłego wykonanie podniesienia działki nr [...] (należącej do S. Z.), jak i zaasfaltowanie ul. [...] w K. W. wpłynęło szkodliwie na nieruchomość sąsiednią tj. na działkę nr [...] I. i M. T.. Na podstawie całości dokumentów w aktach sprawy oraz ustaleń sporządzonej przez biegłego opinii wodno-prawnej, które uznano za własne, Wójt Gminy T. stwierdził, że podniesienie terenu działki nr [...] S. Z. w miejscowości K. W. spowodowało zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej nr [...] (należącej do I. i M. T.) położonej w miejscowości K. W., gm. T.. Biegły w swej opinii wskazał, iż aby zabezpieczyć działkę nr [...] przed powstawaniem szkód spowodowanych zmianą stanu wody na gruncie na działce nr [...] należy zobowiązać właściciela działki nr [...] do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom oraz podał do wykonania dwa warianty. W odwołaniu od wskazanej decyzji organu l instancji S. Z. zarzucił, że nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie spowodowanych przez niego, bowiem spływ wody następował w kierunku ulicy [...] i to na skutek wyasfaltowania tej ulicy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Od decyzji Wójta odwołała się również I. T. podnosząc, że decyzja ta jest wadliwa i niekompletna, bowiem nie określa terminu wykonania określonego w niej obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 27 listopada 2017 roku (sygn. [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazując, że przesłankami wydania jednego z nakazów na podstawie tego przepisu są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na grunty sąsiednie. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że S. Z., wykonując utwardzenie i podwyższenie terenu działki nr [...] (drogi dojazdowej) dokonał również zmiany kierunku spływu wód opadowych z kierunku północnego na północno - wschodni tj, częściowo na teren działki nr [...]. Na skutego tych czynności nastąpiło również częściowe zablokowanie możliwości spływu wód z działki nr [...] na teren drogi dojazdowej. Podzielono ustalenia wynikające z opinii biegłego, iż nastąpiła szkoda na działce nr [...], bowiem tworzenie się rozlewiska i stagnowanie wody, a także zwiększony napływ wód na terenie działki nr [...] przy intensywnych opadach powoduje zagrożenie dla istniejącego budynku jednorodzinnego i uniemożliwia dowolne korzystanie z posesji. SKO wskazało, że nie kwestionuje okoliczności, że zmiana stanu wody na gruncie nastąpiła również na skutek wyasfaltowania ul. [...], jednak zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania wyznaczony został wnioskiem I. T. wszczynającym postępowanie. We wniosku tym I. T. wskazała, iż właściciel działki nr [...] podniósł swój grunt wzdłuż działki nr [...] usypując drogę dojazdową do innych posesji, przez co przy intensywnych opadach wody deszczowe zalewają działkę [...] w m. K. W. . Postępowanie w sprawie toczyło się pomiędzy właścicielem działki nr [...], a właścicielami działki nr [...]. Gmina T. nie była stroną tego postępowania. Wniosek I. T. okazał się uzasadniony, bowiem S. Z. dokonał zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zmiana ta polega na podniesieniu i utwardzeniu terenu działki nr [...] w m. K. W. . Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie S. Z.. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a to: 1. art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niewskazanie w uzasadnieniu dowodów, na podstawie których organ ustalił okoliczności będące podstawą jego rozstrzygnięcia i ograniczenie się do opisania postępowania prowadzonego przed organem I instancji; 2. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez nieobjęcie z urzędu przedmiotowym postępowaniem naruszenia stosunków wodnych na działce [...] wywołanych wykonaniem asfaltowej drogi na działce nr [...], pomimo stwierdzenia tego faktu i przytoczenia go, przez co doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywatela do organów samorządu terytorialnego, które, pomimo wykrycia nieprawidłowości związanych z ich działaniem, nie objęły ich niniejszym postępowaniem i scedowały całość odpowiedzialności w sposób autorytatywny na obywatela. 3. art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie uwzględnienie następujących okoliczności, że: * do podniesienia terenu na działce [...] doszło w maju 2015 r. * do podniesienia i wyasfaltowania drogi znajdującej się na działce [...] doszło we wrześniu 2016 r. * do pierwszego zalania działki [...] doszło w październiku 2016 r.; a tym samym, że podniesienie poziomu działki nr [...] nie spowodowało zblokowania odpływu z działki [...], a tym samym powstawania rozlewisk, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to przyjęcia, że istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy podniesieniem poziomu działki [...], a powstawaniem rozlewisk na działce [...], art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórczą, a przez to niepełną ocenę materiału dowodowego w postaci opinii biegłego mgr inż. M. T. z sierpnia 2017 r. i nieuwzględnienia przyczyn braku odpływu wody, a tym samym powstawania rozlewisk na działce [...] określonych w pkt 8.2.3. przedmiotowej opinii - co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że podniesienie terenu na działce nr [...] spowodowało zablokowanie odpływu wód opadowych z działki [...], a tym samym powstawanie rozlewisk na przedmiotowej działce w sytuacji, gdy naturalny kierunek wód opadowych z przedmiotowych działek skierowany był w kierunku działki nr [...], która stanowi fragment ul. [...], która została podniesiona ponad poziom działki [...] i wyasfaltowana, co spowodowało zablokowanie odpływu wód z działek [...] i [...] co spowodowało błędne przyjęcie, że istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy podniesieniem poziomu działki [...], a powstawaniem rozlewisk na działce [...] w wyniku zablokowania odpływu wody. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd administracyjny bada jej zgodność z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Jest to szczególnie istotnie w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Ustawa ta z dniem 1 stycznia 2018 r. została uchylona i zastąpiona przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.), a zatem w dacie wyrokowania stan prawny w rozważanej materii był odmienny niż w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Sąd badał prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, a zatem z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – zwanej dalej "ustawą". Wspomniany wyżej przepis w ust. 1 stanowi: "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie". Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z określonym przepisem prawa materialnego, a także pod względem prawidłowości zastosowania przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Cytowany art. 29 ust. 1 ustawy przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast wydanie decyzji w trybie ust. 3 powołanego przepisu zależne jest od ustalenia następujących okoliczności faktycznych: < czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie < czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie < czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że sprawy z zakresu zastosowania art. 29 prawa wodnego są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13 (LEX nr 1794210) stwierdził, że "postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest, zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego". Podobny pogląd wyraził NSA również w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319): "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w." Na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego została sporządzona opinia biegłego mgr inż. M. T. – specjalisty z zakresu budownictwa, melioracji wodnych i ujęć wody, która przez organy obu instancji została oceniona, jako dowód dający podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taka ocena przeprowadzonego dowodu nie budzi wątpliwości Sądu, bowiem opinia wodno – prawna jest konkretna, szczegółowa i wyjaśnia wszystkie istotne okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom przedstawiono na rysunku stanowiącym załącznik do opinii. Biegły opisał stan wody na gruncie przed nawiezieniem terenu działki nr [...] oraz po nawiezieniu i podniesieniu terenu tej działki. Przeprowadził własne oględziny w terenie w dniu 26 lipca 2017 r i w dniu 5 sierpnia 2017 r. Z opinii wodno – prawnej z sierpnia 2017 r. wynika jednoznacznie, że podniesienie terenu działki nr [...] skutkowało zmianą stosunków wodnych, a jego konsekwencją była szkoda na działce nr [...] polegająca na jej podtopieniach (k. 15 i następne opinii biegłego). Opinia biegłego dała podstawę do ustalenia, że przesłanki zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ziściły się. Biegły wskazał dwa warianty doprowadzenia do stanu poprzedniego (k. 23 opinii), a organ I instancji trafnie wybrał wariant polegający na wykonaniu rowu odpływowego ubezpieczonego korytkami betonowymi i nadbudowaniu dodatkowej studzienki. Rozwiązanie to zabezpieczy teren działki nr [...] przed napływem wody z drogi dojazdowej na działce [...] i jednocześnie umożliwi spływ wód opadowych z terenu działki [...] przylegającego do rowu odpływowego. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania poprzez wybiórcze odniesienie się do opinii biegłego. Kwestionuje przede wszystkim związek przyczynowy pomiędzy jego działaniem, polegającym na podniesieniu i utwardzeniu działki nr [...] a szkodą na działce nr [...] podkreślając, że z opinii biegłego wynika jednoznacznie, iż wpływ na brak odpływu wody, a tym samym powstawanie rozlewisk na działce nr [...] miało podniesienie poziomu (wyasfaltowanie) we wrześniu 2016 r. ul. [...] tj. działki nr [...] w K.. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że biegły w opinii wodno – prawnej wskazał na dwie przyczyny szkodliwego wpływu na działkę nr [...]: wykonanie podwyższenia i utwardzenie działki nr [...] przez skarżącego oraz podniesienie poziomu i wyasfaltowanie działki nr [...]. Nie mogą odnieść skutku próby skarżącego zwolnienia się z odpowiedzialności za szkodę i przerzucenia tej odpowiedzialności na gminę, która dokonała wyasfaltowania działki nr [...]. Nie są wiarygodne wywody skarżącego zmierzające do wykazania, że brak związku przyczynowego pomiędzy jego działaniem a szkodą na działce nr [...], ponieważ są to gołosłowne twierdzenia, które nie zostały poparte żadnym przekonującym materiałem dowodowym. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, iż w granicach prowadzonego postępowania nie było potrzeby nakładania obowiązków na Gminę T., jako "współsprawcę" stwierdzonego na gruncie stanu rzeczy. Nie ma żadnych przeszkód, aby wszcząć i prowadzić odrębne postępowanie w tym zakresie, bądź aby strony same rozwiązały powstały problem polubownie. Na rozprawie skarżący zwrócił uwagę, że inwestorem wyasfaltowania działki nr [...] była Gmina T., a zatem wójt, jako organ tej gminy powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Podstawy wyłączenia organu administracji zostały uregulowane w art. 25 k.p.a. Żadna z nich w kontrolowanym postępowaniu nie miała miejsca, a zatem zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Biorąc powyższe pod uwagę skarga, jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.