II SA/Kr 1180/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 15 września 2005 r. Nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego T.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 czerwca 2005 roku, znak [....] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 105 oraz 104 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: przebudowa na cele handlowo- usługowe piwnic i parteru budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, położonego na działce nr [....] obręb [....] , przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożył w dniu [....] grudnia 2002 roku T.S. W toku postępowania ustalono, że wnioskowana przebudowa już nastąpiła. Organ powołał następnie tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002/12/155, w myśl której decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet bez wykonania całości tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, w przedmiotowym postępowaniu ma miejsce taka sytuacja. Następnie wskazano, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji co do istoty sprawy, co jednak w pewnych sytuacjach nie jest możliwe. Sytuacje takie powodują, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe z uwagi na przyczyny, uniemożliwiające załatwienie sprawy. Jedną z takich przyczyn jest samowolna zmiana zagospodarowania, drugą brak podstaw prawnych do dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie T.S. , wnosząc o jej uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu, polegające na doręczaniu korespondencji kierowanej do pełnomocnika strony pod niewłaściwy adres. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie iż wnioskowana przebudowa już nastąpiła jest nieprawdziwe, zaś w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów uprawniających do podobnego stwierdzenia. Wojewoda [....] decyzją z dnia 15 września 2005 roku, znak [....] , wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 roku z późniejszymi zmianami) i art. 138 § 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W ocenie organu odwoławczego przyjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe, choć w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 17 marca 2005 roku, którego nie doręczono skarżącemu wskutek skierowania na błędny adres, co sugerowałoby naruszenie art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 (tej ustawy). Z akt sprawy wynika, że inwestor przystąpił do prowadzenia wnioskowanych robót, nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a to winno skutkować umorzeniem postępowania, które stało się w zaistniałej sytuacji bezprzedmiotowe. Zwrócono także uwagę, iż organ pierwszej instancji przygotował postanowienie z datą 17 marca 2005 roku, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywające inwestora do usunięcia braków. W postanowieniu organ uzasadnił wezwanie koniecznością uaktualnienia dokumentacji projektowej w związku z wykonaniem części prac objętych wnioskiem. Postanowienie nie zostało jednak doręczone pełnomocnikowi strony, ponieważ skierowano je na niewłaściwy adres. Okoliczność ta mogłaby skutkować naruszeniem art. 10 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyby organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, tj. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak kwestionowane rozstrzygnięcie jako podstawę prawną wskazywało art. 105 k.p.a., należało zd. organu odwoławczego, uznać że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Wojewoda [....] wyjaśnił również, że stosownie do art. 110 k.p.a. organ jest związany swoją decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a zasada ta stosuje się w myśl art. 126 k.p.a. odpowiednio do postanowień. Ponieważ w niniejszej sprawie postanowienie nie zostało doręczone jedynej stronie postępowania, tym samym nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnego skutku prawnego. Z decyzją organu administracji architektoniczno- budowlanej drugiej instancji nie zgodził się T.S. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz przekazania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę do ponownego rozpatrzenia merytorycznego przez stosowny organ, a także zasądzenia kosztów postępowania od Wojewody [....] , zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa materialnego i formalnego poprzez uznanie, że wykonanie robót nie objętych wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę stanowi podstawę do odmowy wydania tej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie, a także naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu, polegające na doręczaniu korespondencji kierowanej do pełnomocnika strony pod niewłaściwy adres,. Skarżący wskazał w pierwszej kolejności, że organy prowadzące postępowanie nie wskazały, na podstawie czego ustaliły iż wnioskowana inwestycja została zrealizowana. Należy zatem- zdaniem skarżącego- przyjąć że dane pochodzą z organów nadzoru budowlanego, które w wyniku kontroli ustaliły wykonanie wylewek w piwnicach budynku. Stan taki został potem zinwentaryzowany i w projekcie załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę figurował już jako stan istniejący, a nie przyszły. Nadto w skardze podniesiono, iż postanowienie o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego - T.J. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Poza przytoczeniem argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniósł iż inwestor prowadził roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę nie posiadając w tej materii ostatecznej decyzji, co znajduje potwierdzenie w prowadzeniu postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga okazała się w pełni uzasadniona, wskutek czego zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [....] , jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. musiały zostać uchylone. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. powodem uchylenia decyzji jest naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości lub w odpowiedniej części także wówczas, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 135 cyt. ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy wskazać, iż rację ma skarżący podnosząc zarzut uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, przy czym naruszenia tej zasady Sąd dopatrzył się także w innych czynnościach postępowania niż wskazano to w treści skargi. Zasada ta, wyartykułowana w art. 10 k.p.a., wiąże organy administracji publicznej, na których ciąży obowiązek jej realizacji poprzez ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, a więc w myśl art. 28 k.p.a. podmiotów, których interesu prawnego sprawa dotyczy, a następnie zawiadomienie tych osób o toczącym się postępowaniu, umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wreszcie doręczenie każdej ze stron oryginału decyzji administracyjnej. Strony winny być również zawiadomione o każdej czynności procesowej, w której mają prawo wziąć udział. Naruszenie tej zasady powoduje daleko idące konsekwencje- w postępowaniu administracyjnym daje podstawę do weryfikacji ostatecznej już decyzji w drodze wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś na etapie sądowoadministracyjnej kontroli działania administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia dotkniętej wadą decyzji w oparciu o cytowany już art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 czerwca 2005 roku, a także postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów z dnia 17 marca 2005 roku zostały skierowane pod błędny adres T.J. -pełnomocnika skarżącego. O ile błąd w ekspediowaniu decyzji został usunięty poprzez doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi, o tyle omawiane postanowienie zostało dwukrotnie wysłane na niewłaściwy adres, nigdy zatem nie doszło do jego doręczenia w myśl przepisów k.p.a. Uznając za w zasadzie słuszne rozważania organu drugiej instancji odnośnie funkcjonowania przedmiotowego postanowienia w obrocie prawnym nie sposób nie dostrzec, iż brak jego doręczenia istotnie ograniczył możliwość działania skarżącego. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika bowiem poczynione przez organ administracji architektoniczno- budowlanej założenie, że część robót budowlanych objętych wnioskiem została już wykonana. Gdyby postanowienie z dnia 17 marca 2005 roku zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego i mógł on się zapoznać z jego treścią, miałby możliwość wypowiedzenia się w kwestii rzekomej częściowej realizacji części inwestycji. Organ drugiej instancji, polemizując z zarzutami naruszenia zasady czynnego udziału stron przez nieprawidłowe doręczenie powyższego postanowienia, nie dostrzegł iż dyspozycja art. 10 k.p.a. została naruszona również w odniesieniu do innych stron postępowania. Wbrew temu, co Wojewoda [....] stwierdza w uzasadnieniu swej decyzji, pisząc o "jedynej stronie postępowania", analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszej sprawie przysługiwał także współwłaścicielom budynku przy ul. [....] , którego część miała być przebudowywana. Co prawda w "opisie technicznym do inwentaryzacji..." projektant wskazał, iż "adaptacja jest realizowana w części budynku należącej w całości do inwestora (...), nie narusza prawa innych współwłaścicieli lokali (...), nie ingeruje w części innych współwłaścicieli", jednakże znajdujący się w dokumentacji projektowej wypis z rejestru gruntów dla działki nr [....] obręb [....] nie wystarcza do wykazania, iż inwestycja dotyczy wyłącznie części należącej do skarżącego. Nadto "opis techniczny do projektu adaptacji..." dowodzi czegoś dokładnie przeciwnego, wyraźnie wskazując, iż wejście główne do lokalu powstanie poprzez wybicie otworów drzwiowych w elewacji budynku. Ściana zewnętrzna budynku stanowi zaś część wspólną także tych osób, które w przedmiotowym budynku posiadają odrębną własność lokali. Bezsprzecznie zatem osoby te posiadały przymiot stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Pominięcie ich jest to o tyle niezrozumiałe, że z pewnych dokumentów w aktach sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji posiadał świadomość konieczności zawiadomienia tych osób (notatka k. 17 t. I). W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo do odbioru korespondencji, udzielone przez współwłaścicieli działki nr [....] dla M.R. (k. 2 t. I). Posiadała ona również umocowanie do reprezentacji inwestora (skarżącego) i pierwsze z zapadłych w niniejszej sprawie postanowień- wydane w dniu 28 lutego 2003 roku postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego- zostało skierowane na jej adres, choć z jego treści wyraźnie wynika, iż była ona traktowana jako pełnomocnik wyłącznie inwestora. Jednak żadne z kolejnych rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno- budowlanej nie zostało jej doręczone, co jest równoznaczne z pozbawieniem stron możliwości czynnego udziału w sprawie. Organy błędnie założyły, iż stroną postępowania jest wyłącznie inwestor, wskutek czego pozostałe strony nie zostały nawet skutecznie zawiadomione o jego wszczęciu. Uchybienie to przesądza o konieczności uchylenia obu decyzji, zapadłych w sprawie. Oprócz kwestii realizacji zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., na marginesie niniejszych rozważań zaznaczyć należy, iż nie zostało zbadane, czy skarżący posiada jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania całością nieruchomości na cele budowlane, tj. czy spełnia wymóg o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane. Skoro inwestycja stanowi ingerencję w część wspólną budynku, skarżący powinien taki tytuł posiadać, chociażby w postaci zgody pozostałych współwłaścicieli. W aktach administracyjnych brak jest takiego dokumentu, jednakże daleko idące uchybienia proceduralne w ocenie Sądu czynią przedwczesnymi rozważania, czy taki brak stanowi obrazę prawa materialnego, mającą wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Niezależnie od pominięcia stron, w kontrolowanym postępowaniu Sąd dopatrzył się poważnych uchybień w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego uznano postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe. Należy przypomnieć w tym miejscu, iż zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów), a także w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącym że uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rażącej sprzeczności z cytowanymi przepisami pozostają rozstrzygnięcia obu instancji, w których całokształt ustaleń faktycznych, wskazania dowodów oraz ich oceny skwitowany został jednym jedynym stwierdzeniem, iż wnioskowana inwestycja została już wykonana. Rację ma skarżący zarzucając, że brak wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów poczyniono takie ustalenia. Istotnie, można jedynie się domyślać, iż chodzi o postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w przedmiocie wykonanych już wylewek w piwnicach budynku, w których następnie miała mieć miejsce objęta wnioskiem adaptacja. Sytuacja, kiedy organy administracji publicznej stan faktyczny referują tak ogólnikowo, bez podania choćby skrótowo jego podstawy w materiale dowodowym i bez podjęcia nawet próby jego oceny, stanowi obrazę art. 107 § 3 k.p.a. Wyżej wspomniano już, iż przepis art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy ją rozumieć jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W ocenie Sądu przepis ten również został naruszony poprzez przyjęcie, iż wnioskowana adaptacja została częściowo zrealizowana, dokonane w oparciu o sam fakt, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Znajdujące się w aktach decyzje tak Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.- Powiat Grodzki (k. 12 t. I) jak i [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 30 t. I) zapadły w przedmiocie robót budowlanych, polegających na obniżeniu posadzki piwnicy i wykonaniu tynków wewnętrznych. Tymczasem lektura załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu - tak części opisowej, jak i części graficznej- wykazuje, iż nie przewiduje on wykonania robót budowlanych tego rodzaju. Wyprowadzony na podstawie decyzji organów nadzoru budowlanego wniosek, iż inwestycja została częściowo zrealizowana, jawi się zatem jako sprzeczny z logiką i nie może mieścić się w granicach swobodnej oceny dowodów. Należy przy tym wskazać, że organy administracji architektoniczno- budowlanej winny były w zaistniałej sytuacji wykorzystać akta postępowania, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i odnieść poczynione tam ustalenia do przedłożonego projektu, albowiem- jak wyżej wskazano- treść samych decyzji nadzorczych jest zupełnie niewystarczająca do weryfikacji, czy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Nie czyniąc tego, naruszono przytoczony wyżej art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia proceduralne, aczkolwiek nie stanowią na gruncie k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, również legły u podstaw uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, ponieważ wynikiem tak poczynionych ustaleń faktycznych było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, przesądzające o treści obu decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej ustalą w prawidłowy sposób krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania oraz wszystkim tym podmiotom zapewnią możliwość czynnego udziału w sprawie. Następnie winny zgromadzić cały niezbędny materiał dowodowy i ocenić go wnikliwie. Jeżeli organy administracji architektoniczno- budowlanej powezmą przypuszczenie, że wnioskowana inwestycja została już zrealizowana, wszelkie ustalenia czynione w tym kierunku winny być rzetelne, poparte materiałem dowodowym, odpowiadające swobodnej ocenie dowodów i należycie odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winien być natomiast rozważony z uwzględnieniem tego, iż inwestycja dotyczy również części wspólnej przedmiotowego budynku. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.