II SA/Kr 1183/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. znak WS-VI.7536.1.111.2023.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Z. D. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta O. decyzją z 9 października 2023 r. znak: SGG.6821.35.2022.KK, po rozpoznaniu wniosku T. .. z siedzibą w K., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B. obszar wiejski, obręb Z., składającej się z działek nr [...] i nr [...], stanowiącej współwłasność Z. D., M. Ł., M. Z. i B. M., poprzez udzielenie ww. spółce zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej tj.: - na działce nr [...] budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN typu 3xXRUHAKSXS1x120 o długości 95,4 m w pasie zajętości objętym ograniczeniem o szerokości 0,5 m i powierzchni 48 m2; - na działce nr [...]: 1) budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN typu 3xXRUHAKSXS1x120 o długości 11,1 m w pasie zajętości objętym ograniczeniem o szerokości 0,5 m i powierzchni 5,5 m2; 2) budowę elektroenergetycznej sieci kablowej nN typu NA2XY-J4x240 + NA2XY-J4x35 o długości 3 m w pasie zajętości objętym ograniczeniem o szerokości 0,5 m i powierzchni 1,5 m2. Jako łączną powierzchnię pasa trwałego ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości organ określił 55 m2. Na czas wykonania prac budowlano-montażowych nakazał wyznaczenie pasa technologicznego o szerokości 4,5 m i całkowitej powierzchni 493 m2. Zakres ograniczenia przedstawiono na mapie zagospodarowania terenu w skali 1:250, stanowiącej załącznik nr 1 do ww. decyzji. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 124 ust. 1, 2, 4, 5, 6, 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej "u.g.n.". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. części nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. wystąpił pełnomocnik inwestora – M. P. – 29 listopada 2022 r. Żądane ograniczenie wynika z zamiaru realizacji inwestycji pn. "Budowa elektroenergetycznej sieci kablowej kV, stacji transformatorowej 15/0, kkV, sieci kablowej 0,4 kV oraz wymiana sieci napowietrznej wraz z przyłączami przy ul. A. K. / K. J. w Z. ". W uzasadnieniu wniosku podniesiono m.in., że przedmiotowe przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego o ważnym interesie społecznym i gospodarczym, a rozbudowa sieci umożliwi szerszemu kręgowi podmiotów poprawę bezpieczeństwa energetycznego. Jest niezbędna dla rozwoju regionu, to jest zaktywizowania terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr XXXIII/313/05 z dnia 15 listopada 2005 r., zmienioną uchwałą nr XIII/196/08 z dnia 29 maja 2008 r. i uchwałą nr XXI/239/08 z dnia 30 września 2008 r., dalej "m.p.z.p.", jako tereny mieszkaniowe. Trasa sieci jest uzasadniona technicznie i nie ma alternatywnej możliwości lokalizacji ww. urządzeń. Inwestor nie uzyskał od współwłaścicieli ww. nieruchomości zgody na wejście w teren i realizację zamierzenia. Dalej Starosta opisał stan własności przedmiotowej nieruchomości i korespondencję współwłaścicielek z inwestorem, od pisma inwestora z 27 czerwca 2022 r. z propozycją ustanowienia służebności przesyłu, przez dwa pisma Z. D., pisma M. Ł., M. Z. i B. M., cztery odpowiedzi inwestora, aż do pisma inwestora z 19 grudnia 2022 r., informującego współwłaścicielki, że z uwagi na brak kontaktu i porozumienia co do wysokości wynagrodzenia, inwestor zmuszony jest uznać fiasko prowadzonych między stronami rokowań. Do wniosku dołączono wyrys z mapy ewidencyjnej, uproszczony wypis z rejestru gruntów, wypis z m.p.z.p. dla działek inwestycyjnych oraz mapy z zaznaczonym przebiegiem projektowanej sieci i wykreślonym pasem zajętości o dł. 109,5 m, szer. 4,5 m i pow. 493 m2. Organ I instancji opisał przeznaczenie w m.p.z.p. przedmiotowych działek (Z.21.M3 – zabudowa mieszkaniowa zwarta lub wolnostojąca, D1x2 – tereny między liniami rozgraniczającymi drogi dojazdowej oraz Z.20.RP - tereny rolne). Wskazał, że dążąc do polubownego załatwienia sporu i ustalenia okoliczności sprawy zorganizował 10 marca 2023 r. rozprawę administracyjną, z udziałem pełnomocników inwestora i współwłaścicielkami nieruchomości. Opisał sprzeczne ze sobą interpretacje przedstawicieli inwestora i właścicielek odnośnie: - faktu przeprowadzenia rzeczywistych rokowań, - bezalternatywności planowanej trasy inwestycji (zamiast większego wykorzystania działki gminnej), - sensowności prowadzenia sieci średniego napięcia w tym miejscu, - kwestii zakresu utrudnienia korzystania z nieruchomości, - zgodności oferty służebności, w tym jej odpłatności, z orzecznictwem Sądu Najwyższego. Organ I instancji opisał także podnoszone przez właścicielki zagadnienie spornego przebiegu granic w związku z realizowaną wcześniej przez gminę inwestycją drogową. W celu umożliwienia współwłaścicielkom przeprowadzenia "wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic", co mogłoby mieć wpływ na przebieg planowanej sieci, Starosta od marca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. wstrzymał się z zakończeniem postępowania. Jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej wykonanie pomiaru w terenie nie przedłożono. Podsumowując organ I instancji uznał, że sieć została zaprojektowana tak, by jak najmniej ingerować w działki, wzdłuż południowej granicy od strony drogi bocznej. Wskazał, że pomiędzy stronami jest wiele spornych kwestii, począwszy od samej formy prowadzonych negocjacji. Jednak w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki do zastosowania art. 124 u.g.n. (cel publiczny, przewidziany w m.p.z.p., brak zgody właściciela). Odwołanie od ww. decyzji Starosty O. z 9 października 2023 r. wniosły: M. Ł., M. Z. i B. M., wskazując, iż "(...) ww. inwestycja jest zaplanowana na działkach o nieuregulowanym stanie przebiegu granic; (...) na dzień dzisiejszy wiemy, że Gmina B. zajęła część naszych działek podczas remontu drogi w 2019 r. Na drodze dojazdowej do pól (bez nazwy) położyła asfalt znacznie ją poszerzając; (...) W obecnej chwili oczekujemy na sporządzenie dokumentacji określającej faktyczny przebieg granicy. W związku z powyższym jesteśmy pewne, że projektowana sieć SN oraz nN jest niezgodna z dokumentacją przedstawioną przez T. S.A., a faktem rzeczywistym. (...) Kwestionujemy również sam przebieg negocjacji z inwestorem, który zarzucił nam, że nie było z nami kontaktu i porozumienia co do wysokości wynagrodzenia. (...)" Ponadto odwołujące się zarzuciły inwestorowi, że nie został "(...) udostępniony draft umowy, o który prosiłyśmy, a mamy prawo poznać warunki umowy notarialnej i ustalić, że zawarte w niej postanowienia są dla nas akceptowalne, a także, że umowa nie narusza naszych praw jako współwłaścicieli (w orzecznictwie wskazuje się, że rokowania powinny obejmować wszystkie elementy przyszłej umowy". Podniosły również, że "...została nam złożona jedna oferta finansowa w wysokości [...] złotych więcej propozycji ze strony inwestora nie było; (...) istnieje alternatywne rozwiązanie poprowadzenia sieci, które uwzględnia działkę nr [...] w niewielkim zakresie; (...) najlepszym i najszybszym rozwiązaniem, zapewniającym bezpieczeństwo energetyczne odbiorców, jest usytuowanie przebiegu sieci na działkach gminnych [...], [...] i [...] równolegle do drogi; (...) odpowiedzialność za brak możliwości porozumienia leży po stronie TD S.A. czego dowodem jest sposób kontaktu z nami (korespondencja pisemna oraz sposób wypowiedzi zachowanie przedstawicieli T. na rozprawie w szczególności pani Pełnomocnik). Świadczy o tym również protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 10 marca 2023 r. gdzie jest zapisane, że Pełnomocnik "pani W.-D. nie pozwalała się wypowiedzieć innym osobom i została upomniana przez przeprowadzającego spotkanie". Wojewoda Małopolski decyzją z 7 czerwca 2024 r. znak WS-VI.7536.1.111.2023.PB, na podstawie art. 9a, art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty O. z 9 października 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., wskazując, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek. Po pierwsze, aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, po drugie aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W piśmie z 29 listopada 2022 r. (uzupełnionym pismami z: 29 grudnia 2022 r i 9 maja 2023 r.), spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej na podstawie art. 124 u.g.n. w związku z brakiem zgody współwłaścicieli działek nr: [...] i [...] na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN typu 3xXRUHAKSXS1x120 o długości 95,4 m (na działce nr [...]) oraz 11,1 m (na działce nr [...]). Powyższa inwestycja przewidziana do posadowienia na przedmiotowej nieruchomości stanowi część zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie sieci energetycznej 15kV w rejonie ulic: A. K. i K. J. w m. Z. , celem zapewnienia bezpieczeństwa dostaw i funkcjonowania sieci elektroenergetycznej dla społeczności lokalnej. Do przedmiotowego wniosku inwestor załączył pisma z 27 czerwca 2022 r. znak: TD/OBB/OM1/2022-06-0000016 do 19, którymi rozpoczął rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, kontynuowane pismami z: 21 i 26 września 2022 r., 21 listopada 2022 r. oraz 19 grudnia 2022 r. – (k. 98-121). W powyższych pismach spółka wyjaśniła usytuowanie i rozmiary projektowanych elementów kablowej sieci elektroenergetycznej oraz powierzchnię podlegającą trwałemu ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jak również zaproponowała wynagrodzenie za ustanowienie umowy służebności przesyłu. Tym samym zdaniem organu II instancji zarzut, że odpowiedzialność za brak możliwości porozumienia leży po stronie TD S.A., nie znajduje uzasadnienia, bowiem wszyscy uczestnicy rokowań mieli możliwość i prawo do przedstawienia swoich oczekiwań, również finansowych, czego jednak nie uczynili. Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego a właścicielem tej nieruchomości, Wojewoda wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę stanowiska, jakie prezentują w tej sprawie sądy administracyjne. Powszechnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami – właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości. Zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Przepisy u.g.n. nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań. Przepisy u.g.n. nie wskazują także momentu zakończenia rokowań i nie nakładają obowiązku poinformowania, że rokowania strona uważa za zakończone. Tym samym rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, a o fiasku rokowań można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy, choćby wówczas gdy druga strona nie zajmuje żadnego stanowiska wobec propozycji przedstawionej w toku rokowań. Ponadto rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia. Taka właśnie sytuacja zdaniem organu II instancji zaistniała w niniejszej sprawie. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., zakończonych fiaskiem. Celem stwierdzenia realizacji drugiej z przesłanek Wojewoda wskazał, że zgodnie z m.p.z.p., działka ewidencyjna nr [...] jest położona w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem Z.21.M3 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, oraz symbolem Dx2 - drogi dojazdowe. Z kolei działka nr [...] jest położona w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem Z.21.M3 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, oraz symbolem Z.20.RP - tereny rolne. M.p.z.p. w rozdziale III punkt 3.3.2 c - dopuszcza w obszarach innych niż IK lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą tych obszarów i obszarów sąsiednich. Z powyższego Wojewoda wywiódł wniosek, że planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym. Organ II instancji przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 754/21 wskazał, że spełnienie przesłanki zgodności inwestycji z planem miejscowym należy badać w kontekście ogółu jego zapisów regulujących zasady lokalizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Treść art. 143 ust. 2 u.g.n., w ocenie organu odwoławczego, nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja polegająca na budowie doziemnej kablowej linii elektroenergetycznej SN i nN - mieści się w pojęciu "budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Jednocześnie możliwość bezpiecznego dostarczania energii elektrycznej do odbiorców społeczności lokalnej w oparciu o kablową sieć elektroenergetyczną - wypełnia dyspozycję przepisu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej "u.p.z.p.". W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, poprzez ograniczenie sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości stron organ II instancji stwierdził, że zarzut nieuregulowanego stanu przebiegu granic nie znajduje uzasadnienia, bowiem remont sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością drogi nie spowodował zmiany skutkującej podziałem geodezyjnym działek nr [...] i nr [...], ani tym bardziej zmiany właściciela tejże nieruchomości. Dodatkowo kwestia sporu dotyczącego tej kwestii nie ma wpływu na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w związku z inwestycją planowaną przez spółkę. Odnośnie zarzutów dotyczących możliwości alternatywnego przebiegu projektowanej linii Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela inwestora, posiadającego wiedzę fachową w tym zakresie, wybierając lokalizację sieci elektroenergetycznej kierowano się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Projektowana elektroenergetyczna sieć kablowa jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmienia sposobu zagospodarowania działki, zaś przedstawiona właścicielom przedmiotowej nieruchomości trasa budowy sieci elektroenergetycznej w niewielki sposób ogranicza możliwość zabudowy działki, ponieważ sieć kablowa jest zlokalizowana blisko granicy z działką drogową. W odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego nieudostępnienia "draftu" umowy notarialnej organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik inwestora w pismach z 21 i 26 września 2022 r. wyjaśniał jakie kwestie zostaną objęte aktem notarialnym oraz opisał szczegółowo ograniczenia wynikające z posadowienia projektowanej kablowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...]. Z. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 czerwca 2024 r., zaskarżając ją w całości. W pierwszej kolejności zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie została jej prawidłowo doręczona. Od córki skarżącej - M. Ł., której pełnomocnik zapoznawał się z aktami sprawy, skarżąca dowiedziała się, że przesyłka na jej nazwisko zawierająca decyzję została nadana na niewłaściwy adres ul. K. , niebędący jej adresem zamieszkania. Prawidłowy adres zamieszkania, który wielokrotnie podawała w pismach w toku postępowania, to ul. K. . W wyniku tego naruszenia skarżąca nie otrzymała przedmiotowej decyzji ani awiza. Tymczasem uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 K.p.a. jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Przechodząc do meritum skarżąca kwestionowanej decyzji Wojewody zarzuciła naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem sprawy jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p., podczas gdy: a) rozdział III pkt. 3.3.2. lit. c) tiret pierwsze m.p.z.p., dopuszczający lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej stanowi regulację o charakterze ogólnym, dotyczącym wszystkich (poza IK) obszarów objętych planem, a zatem w rzeczywistości nie wskazuje (choćby w sposób przybliżony) konkretnych nieruchomości, przez które te sieci i urządzenia mają przebiegać, ani granic terenu, jaki może być pod nie zajęty, a zatem na podstawie ww. zapisu m.p.z.p. nie sposób stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestora jest z nim zgodne; b) infrastruktura techniczna służąca uzbrojeniu wszystkich poza IK obszarów objętych planem miejscowym, zgodnie z postanowieniami rozdział II pkt. 2.1.13. m.p.z.p., stanowi jedną z dwóch funkcji dominujących obszarów infrastruktury komunalnej IK, a potrzeba rozbudowy sieci średniego napięcia, czyli takich jak przedmiotowa inwestycja, zgodnie z zapisami rozdziału III, pkt. 3.3.2. lit. c) tiret piąte m.p.z.p. uzasadniać może wręcz poszerzenie obszaru IK, co oznacza, że miejscowy prawodawca przewidział realizację tego rodzaju inwestycji, jak zamierzenie będące przedmiotem wniosku, na obszarze infrastruktury komunalnej IK, a nie na obszarach, w których leżą się działki nr [...] i [...] stanowiące współwłasność skarżącej; 2) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów co do możliwości alternatywnego poprowadzenia planowanej inwestycji głównie przez nieruchomości stanowiące własność Gminy B., zamiast po nieruchomościach należących do prywatnych właścicieli, i to pomimo zalegania w aktach alternatywnego projektu inwestycji i sygnalizowania wątpliwości w tym zakresie przez strony, oparcie się jedynie na oświadczeniu inwestora o braku alternatywnego rozwiązania, brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny uzasadniający ograniczenie prawa własności skarżącej zgodnie z wnioskiem inwestora, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że tak daleko posunięte ograniczenie nie jest konieczne i istnieje rozwiązanie mniej uciążliwe dla skarżącej i pozostałych współwłaścicielek nieruchomości; 3) art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n., poprzez rozpoznanie wniosku pomimo niespełnienia przez inwestora wymogów formalnych w postaci dołączenia dowodów przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości, w szczególności dowodów doręczenia pism inwestora datowanych na 21 listopada 2022 r.; 4) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestor poprzedził złożenie wniosku przeprowadzeniem rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości w sprawie zgody na wykonanie prac zakończonych niepowodzeniem, podczas gdy działania inwestora w tym zakresie miały charakter pozorny, inwestor nie odpowiadał na pytania współwłaścicielek dotyczących aspektów prawnych i technicznych inwestycji, zaś pismo wskazujące na brak możliwości zawarcia porozumienia sporządził dopiero 29 grudnia 2022 r., a więc już po złożeniu wniosku do Starosty i po ujawnieniu faktu niedysponowania przez inwestora dowodami na wysyłkę pism datowanych na 21 listopada 2022 r.; 5) art. 129 ust. 3 u.g.n. poprzez uwzględnienie wniosku pomimo braku przeprowadzenia przez inwestora rokowań ze współwłaścicielkami nieruchomości; 6) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewodę Małopolskiego do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności co do braku wyjaśnienia w zakresie możliwego alternatywnego przebiegu planowanej inwestycji po działkach gminnych zamiast po działce osób prywatnych, braku doręczenia przez inwestora korespondencji, na którą powoływał się we wniosku, uzasadniając rzekome niepowodzenie rokowań w sprawie obciążenia nieruchomości; 7) art. 42 § 1 i art. 44 K.p.a. poprzez kierowanie korespondencji w sprawie przez organ II instancji na adres niebędący adresem zamieszkania skarżącej, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie fikcji doręczenia decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w I instancji. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 5 września 2024 r. adwokat reprezentujący skarżącą w uzupełnieniu skargi przedstawił obszerne uzasadnienie jej zarzutów. Dodatkowo wniósł o przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, a to projektów porozumień pomiędzy inwestorem a B. i Z. D. wraz z załącznikiem graficznym (projektem) – na okoliczność istnienia alternatywy (...). Uzasadniając sformułowane zarzuty podniesiono m.in., że oprócz ogólnego "dopuszczenia" w pkt. 3.3.2. lit. c m.p.z.p. o treści: "W obszarach innych niż obszar IK dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanej z obsługą tych obszarów i obszarów sąsiednich", żaden z punktów planu nie precyzuje warunków i sposobu lokalizowania wspomnianych sieci i urządzeń, również część rysunkowa m.p.z.p. nie określa choćby w przybliżeniu konkretnych obszarów przeznaczonych na ten cel (z wyjątkiem obszarów oznaczonych jako IK przeznaczonych pod infrastrukturę komunalną, w tym właśnie sieci energetyczne średniego napięcia). Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem skarżącej, nie sposób zgodzić się z oceną organów obu instancji co do zgodności inwestycji z m.p.z.p., skoro plan tak naprawdę nie określa lokalizacji infrastruktury technicznej w sposób pozwalający na stwierdzenie, że może ona być zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] znajdujących się w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Przywołując wyroki NSA i WSA strona skarżąca podniosła, że plan miejscowy - aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc, koniecznym jest by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Zdaniem strony skarżącej o braku spełnienia przesłanki zgodności inwestycji z m.p.z.p. świadczy dodatkowo zapis zawarty w rozdziale II określającym zasady użytkowania, zagospodarowania i urządzania terenów, gdzie w pkt. 2.1.13. dotyczącym obszarów infrastruktury komunalnej IK wprost określono, że funkcją dominującą na tych obszarach są m.in. urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej uzbrojenia terenów, dla których zasady zagospodarowania określono w pkt (3.3, 3.3.1 i 3.3.2) rozdziału III, czyli wszystkich pozostałych. Zapis ten uzupełnia postanowienie zawarte w rozdziale III, pkt. 3.3.2. lit. c) tiret piąte, zgodnie z którym "W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się poszerzenie obszaru IK o ile wynika to z potrzeb związanych z modernizacją i rozbudową linii SN, lokalizacji stacji transformatorowych SN/nN oraz sieci rozdzielczej nN". Postanowienie m.p.z.p. wprost zatem przewidują, że w przypadku niektórych sieci i urządzeń, takich np. linie energetyczne średniego napięcia, czyli m.in. linia, której dotyczy zaskarżona decyzja, właściwym obszarem dla ich lokalizowania jest obszar infrastruktury komunalnej IK, który może nawet zostać poszerzony w tym celu, aby umożliwić realizację linii SN. W aspekcie istnienia celu publicznego strona skarżąca podniosła, że wprawdzie co do zasady budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. jednak w sytuacji, gdy realizacja celu publicznego wymaga ograniczenia prawa własności nieruchomości, w pierwszej kolejności należy możliwość zrealizowania celu publicznego na nieruchomościach stanowiących własność publiczną, tj. własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej dopiero w sytuacji braku możliwości ograniczenia zakresu inwestycji do nieruchomości będących własnością publiczną, cel publiczny, jakim co do zasady jest rozbudowa sieci energetycznej, może przeważyć nad interesem indywidualnym prywatnych właścicieli nieruchomości. Wynika to z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wydając decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ powinien zatem nie tylko ogólnie zbadać zgodność inwestycji z celami publicznymi, ale również, a może przede wszystkim ustalić, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości prywatnych jest konieczne. W związku z powyższym organ nie może abstrahować od tego, że istnieje alternatywna możliwość zlokalizowania inwestycji stanowiącej cel publiczny na nieruchomości publicznej, w tym przypadku na nieruchomości stanowiącej własność Gminy B., a to po działkach nr [...] i [...], po których przebiega ul. A. . Za konieczne z punktu widzenia zasady proporcjonalności może być uznane tylko to ograniczenie prawa własności przysługującemu obywatelowi, którego nie można zastąpić przez zrealizowanie inwestycji na nieruchomości publicznej. Już w piśmie z 14 kwietnia 2023 roku (k. 261-262) skierowanym do organu I instancji strony wskazały, że projektant reprezentujący inwestora, mgr inż. M. P., opracował alternatywny projekt przebiegu inwestycji w przeważającej części po działkach gminnych nr [...] i [...], który to przebieg tylko w niewielkim zakresie "zahaczałby" o działkę nr [...] stanowiącą współwłasność stron. Projekt tego rozwiązania został zresztą dołączony do pisma stron (k. 259) i w sposób czytelny pokazuje on, że planowano poprowadzenie linii wzdłuż działki gminnej nr [...] jej południową stroną, a następnie przepustem na stronę północną i dalej po działce nr [...], ale tylko na kilkumetrowym jej odcinku, położonym dodatkowo w szerszej części działki nr [...], a więc w mniejszym stopniu ograniczającym właścicielom możliwość korzystania z nieruchomości. Współwłaścicielki działki nr [...] wskazały również, że inwestor nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że próbował uzyskać zgodę Gminy B. na realizację inwestycji w działce drogowej, a jedynie twierdził, że jakoby takiej zgody nie otrzymał. O istnieniu technicznej możliwości poprowadzenia inwestycji przez działkę gminną nr [...] świadczy zdaniem strony skarżącej również treść korespondencji stron załączona do pisma z 26 lipca 2023 roku (k. 302-305), w postaci pism współwłaścicielek działek [...] i [...] do M. P. z 14 maja 2023 r. i jego odpowiedzi z 17 maja 2023 r., w której stwierdza, że "Ułożenie sieci kablowej w działkach należących do UG B. nie jest możliwe z uwagi na brak zgody Gminy". Według skarżącej zbadanie tych okoliczności było niezbędne dla ustalenia, czy obciążenie działek prywatnych współwłaścicielek jest rzeczywiście konieczne dla realizacji celu publicznego, a więc czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności pozostałych stron jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Powołując się na wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 2336/22, LEX nr 3706342, skarżąca podniosła, że opieranie ustaleń, które potem stają się elementem władczego rozstrzygnięcia administracyjnego częściowo wywłaszczającego z prawa własności (ograniczającego to prawo) wyłącznie na oświadczeniach inwestora, bez ich dowodowej weryfikacji, jest rażąco nieprawidłowe. Natomiast odnośnie aspektu prawidłowości rokowań strona skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie wyegzekwowały od inwestora wykonania obowiązku dołączenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań i to pomimo tego, że pozostałe strony wskazywały niejednokrotnie na to, że korespondencja, na którą powoływał się inwestor we wniosku, nie została im doręczona. Wprawdzie pismem z 12 grudnia 2022 r. organ I instancji wezwał przedstawiciela inwestora do dołączenia do akt zwrotnych dowodów doręczenia pism z 21 listopada 2022 r., jednak inwestor tych potwierdzeń nie przedstawił, ani w piśmie z 29 grudnia 2022 r., w którym zapowiedział, że "zostaną dostarczone w późniejszym terminie", ani później. Wniosek inwestora w sposób oczywisty nie odpowiadał zatem wymogom art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n., co zostało zlekceważone przez organy obu instancji, mimo iż w piśmie z 26 lutego 2023 r. pozostałe strony oświadczyły, że nigdy nie otrzymały pism inwestora z 21 listopada 2022 r. Zdaniem skarżącej okoliczność, czy pisma datowane na 21 listopada 2022 r. zostały doręczone pozostałym stronom, czy nie, jest kluczowa dla oceny spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Skoro bowiem dowody potwierdzające przeprowadzenie rokowań mają być dołączone do wniosku inwestora, to rokowania te w oczywisty sposób muszą się zakończyć przed złożeniem przez inwestora wniosku do starosty, a nie później. Wskazuje na to zresztą wprost art. 114 ust. 1 u.g.n. stosowany odpowiednio na podstawie art. 124 ust. 3 zd. 4 u.g.n. Organy nie powinny opierać swoich ustaleń w zakresie rzekomego przeprowadzenia nieskutecznych rokowań na pismach inwestora z 21 grudnia 2022 roku, które zostały sporządzone po wszczęciu postępowania w sprawie. Skierowanie przez inwestora do właścicielek nieruchomości pism o braku możliwości porozumienia dopiero po tym, gdy nastąpiło złożenie wniosku oraz po tym, gdy inwestor nie był w stanie przedstawić żądanych przez organ dowodów doręczenia adresatkom pism z 21 listopada 2022 r., świadczy według strony skarżącej o pozorności działań inwestora, który nie zamierzał wypracować jakiegokolwiek porozumienia ze współwłaścicielami nieruchomości, a tylko pozorował taki zamiar celem uzyskania zaskarżonej decyzji. Chociaż nie sposób wymagać od inwestora, aby respektował warunki przedstawione przez właściciela nieruchomości lub też rokował aż do czasu, kiedy właściciel przekona się do zaproponowanych mu zasad ograniczeń, bowiem proces negocjacji nie może trwać w nieskończoność, to nie można też przyjąć, że na inwestorze nie spoczywają w tym względzie jakiekolwiek wymagania. Rokowania winny więc polegać na uzgodnieniu treści poszczególnych postanowień zawieranego porozumienia. Strony powinny się poinformować o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie inwestor nie odpowiedział na pisma współwłaścicielek nieruchomości zawierające prośbę o wyjaśnienie prawnych i technicznych aspektów planowanej inwestycji, co więcej - nie powiadomił ich nawet o swoim stanowisku co do braku możliwości zawarcia porozumienia (brak dowodu doręczenia, czy choćby nadania pism z 21 listopada 2022 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w skardze i uzupełnieniu skargi zarzuty okazały się zasadne, a zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, jako naruszające prawo podlegały uchyleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 7 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 9 października 2023 r. ograniczającą na podstawie art. 124 u.g.n. sposób korzystania z nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wątpliwości dotyczące doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej, wobec skutecznego doręczenia jej pozostałym stronom, a także skutecznego wniesienia skargi do WSA, nie miały istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Na wstępie trzeba podkreślić, że zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości wykazania przez organy zaistnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ust. 3 ww. przepisu wskazuje, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wywłaszczanie nieruchomości polegać może na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jednym z nich jest właśnie art. 124, który reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Przepis art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1165/07, LEX nr 483193). Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zakładanie i przeprowadzanie urządzeń służących m.in. do dystrybucji energii elektrycznej. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. stanowi czasowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2025 r, poz. 418). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń. Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Powyższe rodzi po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego dalszy obowiązek znoszenia tego permanentnego stanu, polegającego przede wszystkim na tym, że na nieruchomości pozostają elementy infrastruktury przesyłowej, które co do zasady będą wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią części składowych nieruchomości, nawet jeśli są trwale związane z gruntem (art. 49 § 1 K.c.) i właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie przysługują do nich uprawnienia. Dodatkowo, już po założeniu urządzeń lub przewodów właściciel lub użytkownik wieczysty obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych ciągów, przewodów i urządzeń (por. P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, ponieważ sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy u.g.n. tyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla realizacji celów publicznych, winien być interpretowany w sposób, który pozwoli uwzględnić zarówno konieczność realizacji celów publicznych, jak i ochronę prawa własności. Jak słusznie podnosiła skarżąca, według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1892/16, LEX nr 2299196). Co istotne, decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. nie określa całokształtu stosunków wzajemnych między inwestorem a właścicielem związanych z dalszą eksploatacją powstałych na jej podstawie urządzeń przesyłowych. Szczegółowe uprawnienia i obowiązki inwestora (właściciela urządzeń przesyłowych) i użytkownika wieczystego działki, powinny być ustalone w ramach cywilnego stosunku prawnorzeczowego, np. przez ustanowienie odpłatnej służebności. Inwestycje, które przewiduje omawiany przepis, mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 648/09 – powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z istotnych okoliczności bezsporne było po pierwsze, że spółka zamierza w ramach realizacji inwestycji pn. "Budowa elektroenergetycznej sieci kablowej kV, stacji transformatorowej 15/0, kkV, sieci kablowej 0,4 kV oraz wymiana sieci napowietrznej wraz z przyłączami przy ul. A. K. / K. J. w Z. ", przeprowadzić urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, tj.: elektroenergetyczne sieci kablowe, na działkach, których współwłaścicielką jest skarżąca: 1) nr [...] - SN o długości 95,4 m w pasie zajętości objętym ograniczeniem o szerokości 0,5 m i powierzchni 48 m2; 2) nr [...]: - SN o długości 11,1 m w pasie zajętości objętym ograniczeniem o szerokości 0,5 m i powierzchni 5,5 m2; - nN o długości 3 m w pasie zajętości objętym ograniczeniem o szerokości 0,5 m i powierzchni 1,5 m2. Po drugie nie było sporne, że ww. działki ewidencyjne znajdują się w obszarze objętym m.p.z.p. Działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem Z.21.M3 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ok. 85% powierzchni) oraz symbolem Dx2 - drogi dojazdowe. Z kolei działka nr [...] jest położona w obszarze oznaczonym symbolem Z.21.M3 (72%) oraz symbolem Z.20.RP - tereny rolne. Sporne natomiast było, po pierwsze, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, po drugie, czy w sprawie przeprowadzono rzeczywiste rokowania, po trzecie, czy planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Sąd stwierdza, że odnośnie zagadnienia kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego rację mają organy. W przypadku tej kwestii zarzuty skarżącej Sąd uznał za niezasadne. Jednak jeśli chodzi o rzeczywisty charakter prowadzonych rokowań, jak i zgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez skarżącą. W konsekwencji każde z dwóch ww. uchybień stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Odnosząc się do zakwalifikowania przedmiotowego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego Sąd aprobuje i przyjmuje za własną argumentację w tym przedmiocie przedstawioną przez organy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że cel publiczny ustalany jest w oparciu o kryteria określone w ustawie. Nie zależy od uznania organów ani stron postępowania. Na organach ciąży jedynie obowiązek stwierdzenia, czy w określonej sytuacji spełnione zostały ustawowe kryteria celu publicznego. W niniejszej sprawie organy po pierwsze zasadnie zakwalifikowały cel przedmiotowej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Projektowane prace spełniają zatem wymogi celu publicznego, jako budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej do obiektu infrastruktury technicznej. Po drugie, trafnie organy ustaliły, że planowana inwestycja wiązać się będzie z realizacją interesów gminnej wspólnoty samorządowej, bowiem ma ona służyć zabezpieczeniu miejscowej ludności dostępu do energii elektrycznej na znacznym obszarze. Zatem inwestycja bez wątpienia ma charakter przedsięwzięcia o znaczeniu lokalnym (gminnym), o którym mowa w art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Przechodząc do zagadnień, które zadecydowały o uchyleniu kontrolowanych w sprawie decyzji, należy wskazać, że jak trafnie podnosiła skarżąca, do stwierdzenia zgodności inwestycji z m.p.z.p. w rozumieniu art. 124 u.g.n., nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego. Do uznania ww. przesłanki za spełnioną, konieczne jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na obszarze konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób możliwie precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona tylko do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tymże planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (por. np.: wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 567/17). Skoro realizacja inwestycji nie została przewidziana w m.p.z.p. (w planie tym nie został ustalony jej przebieg po terenie obejmującym m.in. działki skarżącej), to brak jest możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości celem realizacji tej inwestycji. W przypadku braku wskazania przebiegu sieci w planie miejscowym, o jej przebiegu de facto decydowałby inwestor. Zgodnie zaś z art. 3 u.p.z.p., to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom. Jeżeli zatem plan miejscowy nie określa przebiegu sieci, to brak jest podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (por. np.: wyroki NSA z 21 marca 2017 r. sygn. I OSK 1704/15, z 2 marca 2017 r. sygn. I OSK 1196/15). Za dalece niewystarczające, bowiem nie odnoszące się wprost do żadnej konkretnej nieruchomości (w tym działek skarżącej), należy uznać wskazane przez organ II instancji ogólne ustalenia m.p.z.p. zawarte w rozdziale III "Ulice, place i drogi publiczne oraz zasady zbrojenia terenu". W szczególności punkt 3.3.2 "Zasady realizacji i wymiany zużytych sieci uzbrojenia terenów oraz podłączania do nich obiektów budowlanych", statuuje przede wszystkim nakazy: - Równoległego sytuowania sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg i ulic z zachowaniem odległości wymaganych przepisami odrębnymi (6.1.-6.4.). - Sytuowania w granicach obszaru IK, wymienianych, istniejących sieci infrastruktury komunalnej zlokalizowanych na terenach innych obszarów funkcjonalnych (...) oraz zakaz trasowania sieci tranzytowych infrastruktury technicznej na innych obszarach niż obszar IK, z wyjątkiem sytuacji opisanych w lit. c. Natomiast powołany przez organy ww. przepis pkt 3.3.2. lit. c, "Dopuszczenia", zezwala, co oczywiste wyjątkowo, w obszarach innych niż IK, na lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanej z obsługą tych obszarów i obszarów sąsiednich. Warto tu wyjaśnić, że z pewnością charakterystyką "sieci i urządzeń infrastruktury technicznej związanej z obsługą tych obszarów i obszarów sąsiednich", cechują się przyłącza, linie niskiego napięcia i stacje trafo. W przypadku linii SN organ winien był poczynić jednak dodatkowe ustalenia w zakresie tej kwalifikacji, czego zaniedbał. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze przywołane stanowisko orzecznictwa w zakresie wymaganej konkretności przepisów planu miejscowego przewidującego konkretną infrastrukturę publiczną, Sąd stwierdził, że organy obu instancji wadliwie przyjęły zgodność spornej inwestycji z m.p.z.p., z uwagi na brak precyzyjnych przepisów w planie, poza ogólnikowym wyjątkiem, mającym i tak dotyczyć zaopatrzenia w dostęp do sieci najbliższego sąsiedztwa. W konsekwencji organy wywiodły nieuprawniony wniosek, że planowana inwestycja spełnia przesłankę z art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym. Podsumowując, w niniejszej sprawie brak jest w m.p.z.p. precyzyjnego wskazania lokalizacji inwestycji na przedmiotowych działkach oraz terenu, który miałby być na tę inwestycję zajęty. O spełnieniu przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym można mówić wyłącznie w przypadku, gdy plan miejscowy nie tylko dopuszcza realizację inwestycji celu publicznego, ale w sposób precyzyjny określa lokalizację takiej inwestycji (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. l OSK 567/17, z 2 lutego 2017 r., sygn. l OSK 1036/15). Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z 21 marca 2018 r., sygn. l OSK 742/16, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. l OSK 2588/17). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia dokonane w m.p.z.p. i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń. To postanowienia miejscowego planu winny przesądzać kwestię lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. wyraźnie domaga się, aby w planie miejscowym określone zostało przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym aby określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Są to elementy konieczne planu. Przepisy art. 15 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (por. Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008 r. str. 155). Ujęcie w planie określonego zagadnienia wskazanego w art. 15 ust. 3 u.p.z.p., rodzi obowiązek wyznaczenia granic obszaru, na którym będzie ono realizowane. Jeżeli zatem miejscowy plan przewiduje realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to winien określać granice terenów rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji (art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.). Analizując powyższą kwestię należy także mieć na uwadze, że miejscowy plan, podobnie jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowią ekwiwalentne źródła planistyczne dla możliwości uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższe należy przy tym przyznać, że nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Dzieje się tak chociażby z uwagi na to, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (por. wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2043/16). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1887/20). Tym samym należy stwierdzić, że przesłanka zgodności z m.p.z.p. nie została w niniejszej sprawie spełniona, z uwagi na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem m.p.z.p. nie określa przebiegu spornej inwestycji oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, nie tylko w sposób możliwie precyzyjny, ale w ogóle w żaden sposób. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że w doktrynie i orzecznictwie spotykany jest pogląd, iż zgodność inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można dopatrywać się w ogólnych zapisach planu, dopuszczających na całym obszarze planu, lub we wskazanych obszarach budowę urządzeń infrastruktury technicznej (por. G. Matusik G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyroki NSA z: 26 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 1082/21, 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13, 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17). Jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że przede wszystkim nie można tracić z pola widzenia, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest pewną formą formą wywłaszczenia. Podkreślić też trzeba, że podobnemu celowi, jak decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., służy cywilistyczna instytucja służebności przesyłu (art. 3051-3054 K.c). Jeżeli zatem uznać, że forma wywłaszczenia jest priorytetowa w stosunku do cywilistycznej formy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, związanej zakładaniem sieci przesyłowych (a tak kwestię tą zdają się postrzegać nie tylko organy administracji ale, częściowo też sądy administracyjne) to akt, który taką formę wywłaszczenia przewiduje – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien przewidywać nie tylko możliwość budowy, w konkretnym obszarze urządzeń infrastruktury technicznej, ale też jej przebieg. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bowiem prawem powszechnie, w danym obszarze obowiązującym, które to zapisy muszą być jednoznaczne, jak każde inne przepisy obowiązującego prawa. Ograniczenia w prawie własności wynikające z zapisów planu (choćby na przyszłość) dla właścicieli terenów objętych tymi zapisami, muszą być wiadome. Skorelowane z tym oczywistym wskazaniem jest uprawnienie właścicieli terenów objętych zapisami planów do kwestionowania tych zapisów w trybie skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465). Jest to jedyny etap, na którym właściciel nieruchomości jest uprawniony do skarżenia zapisów planu miejscowego, który w przyszłości, uprawniał będzie przedsiębiorstwo przesyłowe do wystąpienia o ograniczenie jego praw właścicielskich. Właśnie możliwość zaskarżania ustaleń planu, co do konkretnego przebiegu mającej w przyszłości powstać infrastruktury technicznej (linii przesyłowych, ciągów drenażowych) stanowi istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności. Właściciele nieruchomości nie mają interesu prawnego by skarżyć ogólne zapisy, które dopuszczają (na całym obszarze planu lub w poszczególnych jego obszarach) budowę nowej infrastruktury technicznej, mają taką możliwość natomiast, gdy wiadomy jest jej przebieg, a przebieg ten, może naruszać przysługujące im prawo własności. Zgodność z planem, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., zachodzi zatem jeżeli z planu miejscowego wynika, jaki przedbieg ma mieć planowana sieć infrastruktury technicznej. Jeżeli zapisów takich nie ma, inwestor zamierzający w danym obszarze realizować sieć infrastruktury technicznej, nie jest pozbawiony narzędzi prawnych do realizacji takiej inwestycji. Służy temu właśnie instytucja służebności przesyłu, o ile nie uda mu się uzyskać dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości na przebieg inwestycji po jego terenie. Zauważyć też należy, że pogląd wyrażony wyżej zrównuje pod względem prawnym obszary objęte zapisami planów miejscowych, oraz nie objętych takimi zapisami. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 ustawy, ograniczenie, o którym mowa w tym przepisie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie tylko wskazuje konkretny przebieg tej inwestycji, ale też jest zaskarżalna. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest przyjęcie, że ochrona własności w pełniejszy sposób obejmuje właścicieli terenów nieobjętych zapisami planów miejscowych, mogą bowiem skarżyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od właścicieli terenów objętych planami miejscowymi, w których nie oznaczono przebiegu mającej powstać w przyszłości infrastruktury technicznej, a które zawierają jedynie ogólne zapisy o dopuszczeniu realizacji tego typu inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 204/24). Zauważyć też należy, że ogólne zapisy dopuszczające budowę infrastruktury technicznej, są spotykane w zasadzie w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z faktu, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne jest obligatoryjnym elementem uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 21 marca 2017 r. sygn. I OSK 1493/15. Mianowicie normę art. 124 u.g.n. należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Przechodząc do kwestii oceny, czy w sprawie doszło do rzeczywistych rokowań poprzedzających złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji, Sąd podziela stanowisko skarżącej, że przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja nie stanowi wystarczającego dowodu na przeprowadzenie w niniejszej sprawie rzeczywistych rokowań. Rokowanie bezspornie zostały rozpoczęte pismami z 27 czerwca 2022 r. znak: TD/OBB/OM1/2022-06-0000016 do 19, którymi spółka zwróciła się do czterech współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości (k 80-97 akt adm. I instancji). W powyższych pismach spółka opisała usytuowanie i rozmiary projektowanych elementów kablowej sieci elektroenergetycznej oraz powierzchnię podlegającą trwałemu ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Załączyła kopie mapy projektowej inwestycji. Wskazała, że preferowaną formą regulowania tego typu spraw jest odpłatne ustanawianie przez właścicieli nieruchomości służebności prezsyłu. Zaproponowała również jednorazowe wynagrodzenia za ustanowienie umów służebności przesyłu, w kwocie 500 zł dla skarżącej (skarżąca jest współwłaścicielką w części [...]), i 100 zł dla pozostałych współwłaścicielek. Co istotne, jednocześnie w ww. pismach inwestor nie oznaczył żadnego terminu, do którego spodziewa się odpowiedzi adresatek, ani konsekwencji negatywnej odpowiedzi na propozycję. Bezsporne też było, że współwłaścicielki nieruchomości, w tym skarżąca, były aktywne w zaproponowanej przez inwestora formie rokowań. Już 27 lipca 2022 r. M. Ł. zwróciła się o przesłanie rzetelnej mapy z podpisem osoby ją sporządzającej, jako ze przesłana mapa nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. Z kolei skarżąca w piśmie z 27 lipca 2022 r. zwróciła się o przesłanie wzoru umowy notarialnej, którą miałaby podpisać. Kolejnymi pismami poszczególne współwłaścicielki zwracały się z pytaniami o odległości sieci od granicy działek, a także doprecyzowanie obciążeń i ograniczeń związanych z ww. inwestycją. W odpowiedziach z 21 września 2022 r. inwestor przesłał M.. Ł. mapę z podpisem projektanta, zaktualizowaną w terenie, przyjętą do zasobu przez Starostę, natomiast skarżącej przesłał treść zapisu dotyczącego służebności przesyłu, informując, że za pozostałe sformułowania aktu odpowiedzialny będzie notariusz. Inwestor poinformował też, że odległość od granic działek sieci SN i nN wynosi 03 do 1,7 m. Nie ma przeszkód, by wjazd na posesję został wybrukowany lub wyasfaltowany. W tym stanie sprawy, inwestor uznał fiasko rokowań i przekazał sprawę projektantowi celem procedowania na podstawie art. 124 u.g.n., w piśmie z 21 listopada 2022 r. Z kolei o takim stanowisku i postępowaniu inwestora współwłaścicielki zostały poinformowane dopiero pismami inwestora z 19 grudnia 2022 r, doręczonymi 28 i 29 grudnia 2022 r. Tymczasem wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. inwestor złożył już 29 listopada 2022 r., siłą rzeczy nie załączając do niego później dopiero sporządzonych pism. Należy tu podkreślić, że rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 1020/17). Skoro u.g.n. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania", siłą rzeczy wykładnia terminu "rokowania" była przedmiotem analizy wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Organ II instancji trafnie wskazał, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Wymóg prowadzenia rokowań uzasadniony jest oczywistą preferencją cywilnoprawnych rozwiązań za porozumieniem stron. Dlatego też skarżąca miała prawo oczekiwać na precyzyjną ofertę uregulowania stosunków między nią, a dysponentem sieci, kompletną jeśli chodzi o skutki umiejscowienia okablowania i precyzyjną jeśli chodzi o kwotę odszkodowania. Odnosząc się do przywołanych przez organ orzeczeń dotyczących oceny formy i wyniku rokowań, Sąd zgadza się co do zasady z przedstawionym w nich stanowiskiem. Powyższe nie zmienia faktu, że jak już wyżej wskazano, rokowania aby mogły zostać uznane za rzeczywiste, a nie pozorne, muszą dotyczyć wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy. Trzeba przyznać rację organowi, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Zainicjowanie to może polegać w istocie na zaproponowaniu przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Sąd nie podziela też poglądu, by rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., musiałyby być czymś więcej, niż jednostronną propozycją dotyczącą treści proponowanej umowy, o ile oczywiście propozycja ta zawiera wszystkie istotne elementy i warunki przyszłej umowy, właściciel miał możliwość odnieść się do jej poszczególnych postanowień, a w efekcie propozycja spotkała się z jednoznaczną i kategoryczną odmową właściciela, który nie przejawia konstruktywnej inicjatywy ukierunkowanej na zawarcie porozumienia cywilnoprawnego. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że inwestor w pismach z 27 czerwca 2022 r. nie zawarł wszystkich istotnych warunków porozumienia, czego wyrazem są liczne pisma właścicielek z prośbą o wyjaśnienie i doprecyzowanie wątpliwości, w odpowiedzi na które nota bene inwestor doprecyzowywał propozycje. Niemniej jednak z całą pewnością z przedstawionej przez inwestora wraz z wnioskiem dokumentacji rokowań wynika, że skarżąca, ani żadna z pozostałych współwłaścicielek, do dnia złożenia wniosku 29 listopada 2022 r. w żadnej formie nie wyraziły kategorycznego sprzeciwu wobec inwestycji. Z ich aktywności w kontaktach z inwestorem wynika jedynie zrozumiała troska o przysługujące im uprawnienia własności nieruchomości. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko skarżącej, że traktowanie przez organy przedłożonych z wnioskiem dokumentów jako dowodów potwierdzających przeprowadzenie realnych rokowań jest w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. nieuzasadnione. W szczególności nie sposób w sprawie niniejszej przyjąć, by w chwili składania wniosku świadczył całokształt okoliczności sprawy. Właścicielki wystosowały przecież pisma do inwestora, celem doprecyzowania i wyjaśnienia istotnych elementów stosunku. Zatem nie sposób przyjąć, wobec treści pism z 27 czerwca 2022 r. i braku w nich terminu na odpowiedź, że druga strona nie zajęła żadnego stanowiska wobec propozycji przedstawionej w toku rokowań. Z pewnością przedwczesne było uznanie, że wystąpiła znaczna rozbieżność stron co do warunków przyszłego porozumienia. Na marginesie Sąd wskazuje, że podzielając stanowisko orzecznictwa, że kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego, nie sposób abstrahować od narzucającej się oceny, że propozycja jednorazowej opłaty za ustanowienie nieograniczonego w czasie prawa rzeczowego w wysokości 100, czy też 500 zł - jak w przypadku skarżącej, jest propozycją wynagrodzenia w zasadzie symbolicznego. Nie można oceniając stan rokowań na chwilę złożenia wniosku 29 listopada 2022 r. przykładać zbyt dużej wagi do stanowisk formułowanych przez skarżącą później, krytycznych wobec forsowanego przez inwestora przebiegu sieci. Co znamienne, jak słusznie podniosła skarżąca, organ I instancji wezwaniem z 12 grudnia 2022 r. zobowiązał przedstawiciela inwestora m.in. do dołączenia do akt zwrotnych dowodów doręczenia pism z 21 listopada 2022 roku (k. 146), jednak inwestor tych potwierdzeń nie przedstawił, ani w piśmie z 29 grudnia 2022 r. (k. 170), w którym zapowiedział, że "zostaną dostarczone w późniejszym terminie", ani później. Co istotne, w piśmie z 26 lutego 2023 r. (k. 201) pozostałe strony oświadczyły, że nigdy nie otrzymały pism inwestora z 21 listopada 2022 r. W konsekwencji wniosek inwestora nie odpowiadał w chwili złożenia wymogom art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n., braki te nie zostały też uzupełnione później. Podsumowując tę kwestię należy wskazać, że w sprawie nie nastąpiło wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich kompletnych stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości, czyli nie doszło do spełnienia wymogu rokowań (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Kr 635/10). Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej dotyczącej konieczności zastosowania zasady proporcjonalności przy wyważaniu interesu publicznego i prywatnego, warto zaznaczyć, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (por. wyrok NSA z 29 października 2009 r., sygn. l OSK 74/09). Ustalenia organów powinny przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących osobom trzecim praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować skutki ograniczenia w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego, bądź gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także np. poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego. Należy podkreślić przy tym, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się niemożnością korygowania treści wniosku oraz parametrów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez zgody wnioskodawcy. Oczywistym jest bowiem, że organ nie może podejmować takich działań, co nie zwalnia go jednak z obowiązku poinformowania wnioskodawcy o możliwości skorygowania projektu załączonego do wniosku, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było jak najmniej uciążliwe dla skarżącej. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Tym samym organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez drugą jego stronę. Należy dążyć do ochrony interesu indywidualnego właściciela tak dalece, jak jest to tylko możliwe w okolicznościach konkretnej sprawy, co do zasady aż do momentu, w którym ochrona interesu indywidualnego wykluczałaby ziszczenie się interesu publicznego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/GI 1035/20). Podsumowując tę kwestię Sąd stwierdza, że organy w sprawie, wbrew art. 7 K.p.a., nie dołożyły starań by wyważyć interes indywidualny i interes społeczny w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15, LEX nr 2347631). Należy podkreślić, że ważąc powyższe interesy należało mieć na uwadze z jednej strony oczywisty cel publiczny, związany z dostępem lokalnej społeczności do zmodernizowanej sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia, a z drugiej strony gwarantowane konstytucyjnie prawo własności skarżącej, które winno być szanowane przez organy administracji a także dysponenta sieci, w szczególności wobec braku wykazania, że inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania w części pasa drogowego objętego własnością Gminy B.. Końcowo Sąd stwierdza, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącej, bowiem z zawnioskowanych dowodów nie wynikają fakty niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Nie każdy dowód może zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem – co nie ma miejsca w niniejszym przypadku. Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie uzasadnił swoją decyzję, a znaczna część zarzutów skargi okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 P.p.s.a., jest związany oceną prawną i wskazaniami Sądu. Organ winien ponownie ocenić zgodność wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w ramach przedmiotowego zadania inwestycyjnego z aktualnym brzmieniem m.p.z.p. Tylko pozytywna weryfikacja tej zgodności, z uwzględnieniem zawartego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska Sądu, może uzasadnić przejście organu do badania, czy w sprawie przeprowadzono niepozorowane rokowania. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny ma uprawnienie do orzekania w głąb sprawy, co pozwala na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych niezgodnie z prawem. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził ww. wady i uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej, jak i decyzji I instancji, z obrotu prawnego, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżących koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.