II SA/Kr 1186/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Myślenice na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 czerwca 2018 r. znak: WS-VI.7570.1.103.2017.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala. Starosta Wielicki decyzją z dnia 29 września 2017 r. znak: [...] orzekł w: pkt l - o ustaleniu odszkodowania w kwocie 168 823,00 zł za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka numer 645/5, położoną w obrębie Raciborsku, jednostka ewidencyjna Wieliczka, która w dniu 23 maja 2017 roku stała się własnością Gminy Wieliczka; pkt 2 - o wypłacie ustalonego w punkcie l odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Myślenice; pkt 3 - o zobowiązaniu Gminy Wieliczka, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, do wypłaty ustalonego w punkcie l odszkodowania, zgodnie z treścią punktu 2, jednorazowo, w terminie 14 dni, w pkt 4 - o niepowiększeniu ustalonego w przedmiotowej decyzji odszkodowania na podstawie art. 18 ust. le ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odwołanie od decyzji złożyła Gmina Wieliczka podnosząc, iż decyzję w zakresie wysokości odszkodowania oparto na operacie szacunkowym z dnia 12 lipca 2017 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. - L.. W przedmiotowym operacie przyjęto wartość składników budowlanych w kwocie 49 842,00 zł. Wartość składników budowlanych przyjętych w operacie szacunkowym na str. 14 - to wartość nawierzchni z tłucznia. W trakcie postępowania administracyjnego toczącego się przed Starostą Wielickim Gmina Wieliczka wskazała na fakt, że nakłady na utwardzenie drogi (nawierzchnia tłuczniowa) zostały poczynione przez Gminę Wieliczka na przestrzeni wielu lat. Gmina Wieliczka zwróciła się wówczas o przedłużenie terminu wydania decyzji tak, aby uwzględnić nakłady poniesione przez Gminę za utwardzenie jej na własny koszt a przedmiotowej działce. Sprzeczna z poczuciem sprawiedliwości byłaby bowiem sytuacja, w której Gmina przez wiele lat ponosiła nakłady na utwardzenie drogi, a następnie po raz drugi jest zmuszona jest do poniesienia kosztów utwardzenia tego terenu. Z posiadanych dokumentów wynika, że już od 1988 roku droga gminna - komunalna nr 97 Koźmice Małe - Zagrody Raciborska (las, 101) przedmiotowa droga stanowiła drogę gminną na którą ponoszono nakłady w roku 1989, 1992 i 1994 r. (Dowód: Kserokopia stanu drogi gminnej nr 97 w 1986 r. Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich droga nr 97 Koźmice Małe została zaliczona do kategorii dróg gminnych (dowód: Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986r) Gmina Wieliczka także w następnych łatach poniosła nakłady na przedmiotową drogę również w części przebiegającej przez las utwardzając drogę kruszywem (dowód: Oświadczenie Pani M. M. - Sołtys Wsi R.). Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 21 czerwca 2018r. nr [...], na podstawie art. 9a art. 9a w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 121 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 5 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., póz. 1496 ze zm.) oraz art. 138 § l pkt 2 kpa, uchylił w całości zaskarżone pkt. 1, 2 i 3 decyzji i orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 118 981,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Wieliczka, nieruchomości oznaczonej jako działka numer 645/5, położona w obrębie Raciborsko, jednostka ewidencyjna Wieliczka; 2. o zobowiązaniu Gminy Wieliczka, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, do wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią pkt. II. l niniejszej decyzji, na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Myślenice, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu podano, iż decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. znak: [...] Starosta Wielicki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr 561014K w miejscowości Raciborsko, gmina Wieliczka - km od 0+002,32 do km 0+467,41". Powołana decyzja stała się ostateczna w dniu 23 maja 2017 r. Przepis art. 12 ust. 4f specustawy drogowej stanowi, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu `z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji oraz wg wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Sporna działka ewidencyjna nr 645/5 o pow. 0,2856 ha, położona w obrębie Raciborsko, jednostka ewidencyjna Wieliczka (która powstała z podziału działki nr 645), stanowiła uprzednio własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Myślenice. W dziale III widniał wpis niedotyczący działki będącej przedmiotem niniejszej decyzji, natomiast dział IV był wolny od wpisów. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego przepis § 36 ust. l stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Organ wskazał na wycenę – operat biegłego z dnia 12 lipca 2017r. podkreślając, iż jak wynika z akt sprawy, przedmiot wyceny położony w dniu określania stanu (12 kwietnia 2017 r.) - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru C Wieliczka, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej nr XXVI/314/2016 z dnia 27 października 2016 r. — w terenach oznaczonych symbolami "2KDD" — publiczna droga klasy dojazdowej oraz "67ZL, 160ZL" - tereny lasów. Analizując rynek biegła nie stwierdziła występowania transakcji nieruchomościami z podobnymi składnikami budowlanymi, w związku z czym w operacie określono wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, przy czym wartość rynkową gruntu biegła oszacowała w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami - stosownie do treści § 4 ust. 1-3 powołanego wcześniej rozporządzenia - uwzględniając ceny transakcyjne nieruchomości drogowych z terenu powiatu wielickiego (w ocenie biegłej w omawianym przypadku nie znajdzie zastosowania zasada korzyści) - stosownie do dyspozycji art. 134 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Biegła oszacowała wartość l m2 gruntu na 41,66 zł. Z kolei wartość składnika budowlanego (drogi o nawierzchni z tłucznia) biegła oszacowała w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, w oparciu o ceny zawarte w katalogu "Wacetob - Scalone Normatywy" z. 120/11 kw. 2017 r., na kwotę 49 842 zł. Sposób sporządzenia przedmiotowej wyceny oceniono w sposób pozytywny. W odniesieniu do zarzutów co do odszkodowania podano, iż uwzględniając sposób zagospodarowania nieruchomości winno się również wziąć pod uwagę wszelkie części składowe tej nieruchomości, które mają wpływ na jej wartość, w tym wartość składnika budowlanego, tj. drogi o nawierzchni z tłucznia. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nakłady poniesione w związku z utwardzaniem drogi znajdującej się na działce ewidencyjnej nr 645/5 o pow. 0,2856 ha, położonej w obrębie Raciborsko, jednostka ewidencyjna Wieliczka, ponoszone były przez Gminę Wieliczka w latach 1988, 1989, 1992 oraz 1994 r., a zatem w okresie, gdy ww. nieruchomość była własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Myślenice. Zgodnie z art. 47 § 1-3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 1025 ze zm. - "k.c."), część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych. Z kolei stosownie do treści art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Droga nr 97 Koźmice Małe - Zagrody została zaliczona uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. do kategorii dróg gminnych. Stosownie do treści art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 ze zm.), dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem l stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepisy ww. ustawy nie przewidują żadnego trybu rozliczeń pomiędzy podmiotami publicznymi - dotychczasowymi zarządcami dróg danej kategorii. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., póz. 2222 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2a ustawy drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis został dodany ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej -w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, póz. 668 ze zm. i wszedł w życie w tej samej dacie, co wspomniana wcześniej ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. l stycznia 1999 r. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2224/15: "wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych) znajduje zastosowanie wyłącznie do dróg powstających po l stycznia 1999 r., kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem l stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Taki status należy przypisać drodze niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętej nią nieruchomości. W tej sytuacji, nie można podzielić argumentu sprowadzającego się do twierdzenia, że nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy w dniu 31 maja 1991 r. (data zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej w rozporządzeniu Wojewody Gorzowskiego) nie może zachować statusu drogi publicznej, jeśli ten status został jej nadany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa (...) W konsekwencji, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany albo też został uregulowany po dacie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej (...) nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych." Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy droga publiczna, jako obiekt liniowy, tj. obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r.) - jest rzeczą wyodrębnioną w przestrzeni i co do zasady nie stanowi ona części składowej gruntu, na którym jest posadowiona. Powyższe stanowisko potwierdzają także rozwiązania przyjęte w ww. ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w której jedynie częściowo rozwiązano problem nieruchomości drogowych o "nieuregulowanym" stanie prawnym. Mianowice zgodnie z art. 73 ust. l ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołana regulacja unormowała stan prawny pewnej kategorii gruntów zajętych pod drogi publiczne, wyraźnie oddzielając ich stan własnościowy od samych dróg. Powyższe przemawia za uznaniem obiektów budowlanych, jakimi są drogi publiczne, za odrębny przedmiot własności - wyłączony na mocy regulacji szczególnej (art. 2a ustawy o drogach publicznych) spod działania kodeksowej zasady superficies solo cedit, unormowanej w art. 48 k.c. W takiej zatem sytuacji, jako że odszkodowanie stanowi ekwiwalent jedynie za uszczerbek, jakiego doznał podmiot wywłaszczony, uwzględnienie przez organ I instancji w kwocie odszkodowania wartości fragmentu drogi publicznej, niestanowiącej w dacie ostateczności decyzji zrid własności dotychczasowego właściciela gruntu, było niezasadne. Ponadto przedmiotowa droga stała się własnością Gminy Wieliczka na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., której przepisy nie regulują jednak kwestii własności gruntów będących już własnością Skarbu Państwa, a które na mocy wskazanego wcześniej przepisu art. 103 tej ustawy zostały przekazane odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego. Podobnie powołana ustawa nie reguluje kwestii rozliczeń pomiędzy poprzednim a nowym zarządcą drogi. W ocenie Wojewody Małopolskiego, przekazanie przez Skarb Państwa w ramach imperium określonych składników majątkowych danej jednostce samorządu terytorialnego z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zarządzania tym składnikiem oraz bez dokonywania rozliczeń pomiędzy tymi podmiotami publicznymi oznacza, iż mienie to zostało przekazane tym jednostkom nieodpłatnie, a zatem kwestia ewentualnej rekompensaty z tego tytułu została w tym przypadku rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Myślenice, zarzucając naruszenie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zaniechanie pełnego rozważenia, który z uczestników postępowania i w jakim zakresie poniósł nakłady w związku z utwardzeniem drogi znajdującej się na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 645/5, położonej w obrębie Raciborsko, jednostka ewidencyjna Wieliczka oraz poprzestanie na jednostronnych ustaleniach w przedmiocie tych nakładów, opartych stanowisku Uczestnika, co skutkowało ustaleniem odszkodowania na rzecz Skarżącego w wysokości, która nie jest ekwiwalentna do wartości wywłaszczonego dobra; - art. 7, art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w rezultacie ograniczenia się przez Organ II instancji w skarżonej decyzji do stwierdzenia, że Uczestnik poniósł nakłady na drogę znajdującą się na działce nr 645/5, bez wyjaśnienia, jakie dokumenty stanowiły podstawę do poczynienia powyższego ustalenia oraz bez wskazania, w jakiej wysokości Uczestnik poniósł rzeczone nakłady, co w konsekwencji narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, uniemożliwia dokonanie kontroli skarżonej decyzji oraz nie pozwala na uznanie, że Organ odwoławczy w sposób pełny i dokładny wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy; - art. 80 k.p.a., poprzez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego mającą znamiona dowolnej, a w konsekwencji dokonanie potrącenia z wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego o kwotę wartości składników budowlanych, pomimo, iż Organ II instancji nie kwestionował sposobu wyliczenia wysokości odszkodowania zawartego w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego; - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania wyłącznie według wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy wysokość odszkodowania, winna być ustalona z uwzględnieniem wartości składników budowlanych; - art. 134 ust. 2 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie wysokości odszkodowania za działkę nr 645/5 z pominięciem wartości składników budowlanych, przez co wartość wywłaszczonej nieruchomości nie spełnia wymogu ceny rynkowej; - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewłaściwej wykładni art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z pominięciem zasady słusznego odszkodowania. W uzasadnieniu podkreślono błędne potrącenie z wartości ustalonej przez biegłego wartości składników budowlanych – nawierzchnia drogi, z przyjęciem, iż uczestnik – Gmina Wieliczka poniósł nakłady na sporną drogę, pomimo braku jakichkolwiek na to dokumentów. Podano, iż to skarżący ponosił pewne nakłady w latach 2006 i 2015 oraz przed 1998r. Podkreślono, iż sporna nawierzchnia stanowi cześć składowa działki nr 645/5. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sporne w niniejszej sprawie, jak wynika z treści skargi, było czy organ prawidłowo uznał, iż z części ustalonego odszkodowania wyłączeniu podlega wartość składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z tłucznia, przy tym bez ustalenia, kto te nakłady faktycznie poniósł. Okoliczność ta zasadnie w ocenie Sądu została rozstrzygnięta przez skarżony organ poprzez przyjęcie, iż decydujące było, że droga publiczna, jako obiekt liniowy, tj. obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) - jest rzeczą wyodrębnioną w przestrzeni i co do zasady nie stanowi ona części składowej gruntu, na którym jest posadowiona i dlatego wartości tego składnika budowlanego nie uwzględnił przy ustalaniu wysokości odszkodowania dla strony skarżącej. Powyższe stanowisko potwierdza treść m.in. uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. w której droga nr 97 Koźmice Małe - Zagrody została zaliczona do kategorii dróg gminnych, czy też art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), iż dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepisy ww. ustawy nie przewidują żadnego trybu rozliczeń pomiędzy podmiotami publicznymi - dotychczasowymi zarządcami dróg danej kategorii. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., póz. 2222 ze zm.), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2a ustawy drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ww. przepis został dodany ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej -w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, póz. 668 ze zm. i wszedł w życie w tej samej dacie, co wspomniana wcześniej ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. l stycznia 1999 r. z uwagi na to wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych) znajduje zastosowanie wyłącznie do dróg powstających po 1 stycznia 1999 r., kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Taki status należy przypisać drodze niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętej nią nieruchomości. Zatem drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany albo też został uregulowany po dacie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, oraz z 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2224/15). Potwierdzeniem prawidłowego stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego jest rozwiązanie przyjęte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w której jedynie częściowo rozwiązano problem nieruchomości drogowych o "nieuregulowanym" stanie prawnym. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołana regulacja unormowała stan prawny pewnej kategorii gruntów zajętych pod drogi publiczne, wyraźnie oddzielając ich stan własnościowy od samych dróg. Powyższe przemawia zatem za uznaniem obiektów budowlanych, jakimi są drogi publiczne, za odrębny przedmiot własności - wyłączony na mocy regulacji szczególnej (art. 2a ustawy o drogach publicznych) spod działania kodeksowej zasady superficies solo cedit, unormowanej w art. 48 k.c. W takiej zatem sytuacji, jako że odszkodowanie stanowi ekwiwalent jedynie za uszczerbek, jakiego doznał podmiot wywłaszczony, uwzględnienie w kwocie odszkodowania wartości fragmentu drogi publicznej, niestanowiącej w dacie ostateczności decyzji zrid własności dotychczasowego właściciela gruntu, było niezasadne. Ponadto przedmiotowa droga stała się własnością Gminy Wieliczka na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., której przepisy nie regulują jednak kwestii własności gruntów będących już własnością Skarbu Państwa, a które na mocy wskazanego wcześniej przepisu art. 103 tej ustawy zostały przekazane odpowiedniej jednostce samorządu terytorialnego. Podobnie powołana ustawa nie reguluje kwestii rozliczeń pomiędzy poprzednim a nowym zarządcą drogi. Zatem przekazanie przez Skarb Państwa w ramach imperium określonych składników majątkowych danej jednostce samorządu terytorialnego z jednoczesnym nałożeniem obowiązku zarządzania tym składnikiem oraz bez dokonywania rozliczeń pomiędzy tymi podmiotami publicznymi oznacza, iż mienie to zostało przekazane tym jednostkom nieodpłatnie, a zatem kwestia ewentualnej rekompensaty z tego tytułu została w tym przypadku rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z uwagi na to stanowisko strony skarżącej odnoszące się do obowiązku ustalania, kto konkretnie poniósł nakłady na sporną drogę w postaci nawierzchni z tłucznia i naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, nie może prowadzić do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą, skoro droga nie stanowi części składowej gruntu, na którym jest posadowiona i dlatego wartości tego składnika budowlanego nie uwzględnia się przy ustalaniu wysokości odszkodowania dla strony skarżącej. Podobnie także niezasadne są zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów Konstytucji RP, ponieważ prawidłowo stosując w/w przepisy w zakresie wykładni pojęcia drogi publicznej i części składowej gruntu, nie naruszono zasady słusznego odszkodowania oraz rzetelnego ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości w tym co do ceny rynkowej i nie uwzględnienia wartości składników budowlanych. Kończąc można jedynie dodać, że kwestia zwrotu ewentualnych nakładów może być do dochodzona przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w trybie ustawy o z.r.i.d. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.